IV SA/Wa 1970/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2010 r. sprawy ze skargi K. I. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2001 - na podstawie art. 104 oraz 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 89, poz. 1071– dalej w skrócie: K.p.a.) – umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności bliżej nieokreślonej przez wnioskodawcę decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. z 1945 r. oraz odmówił stwierdzenia, że dokument nadania ziemi znak [...] z [...] czerwca 1954 r., wydany przez Prezydium Powiatowej Rady w C. z załącznikiem w postaci decyzji w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gospodarstwa znak [...] z [...] lipca 1955 r. jest równoznaczny z decyzją o przejęciu nieruchomości, położonej w W. i objęty (obecnie zamkniętym) [...] na rzecz Skarbu Państwa a jego wydanie nastąpiło z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż pismem z [...] marca 1997 r. K. I. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. z 1945 r., na podstawie której zdaniem wnioskodawczyni przyznano prawo własności nieruchomości położonej w W. i objętej [...] K. C. Wnioskodawczyni nie załączyła do wniosku stosownej decyzji, nie dostarczyła jej także na wezwanie organu. W odpowiedzi na pismo organu, strona zmodyfikowała żądanie i wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. wydanej w 1945 r. na podstawie której odebrano S. I. prawo własności nieruchomości położonej w W., a opisanej we wniosku z [...] marca 1997 r. W związku z powyższym pismem z [...] października 1997 r. organ zwrócił się o dostarczenie tej decyzji, gdyż zaistniała wątpliwość, czy w 1945 r. Miejska Rada Narodowa w C. mogła wydać decyzję dotyczącą miasta W. czyli terenu, podlegającego Powiatowej Radzie Narodowej w C., oraz czy w 1945 wydano jakąkolwiek decyzję, dotyczącą przeniesienia własności w/w nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W wezwaniu o uzupełnienie wniosku zawarto informację, że do czasu doręczenia załączników sprawa pozostaje bez dalszego biegu. Pismem z [...] lipca 1999 r. K. I. poinformowała organ, że nadal oczekuje załatwienia wniosku z [...] marca 1997 r. i przedłożyła swoje stanowisko w sprawie poszukiwania dokumentów we własnym zakresie i dołączania ich do wniosków na żądanie organu prowadzącego sprawę. Równocześnie zmodyfikowała swoje żądanie precyzując: "Wniosek swój modyfikuję w ten sposób, że w razie niemożności stwierdzenia nieważności tej decyzji, wnoszę o uznanie, że decyzja ta – akt nadania ziemi Nr [...] Powiatowej Rady Ziemskiej w C. z dnia [...].06.1954 r. ujawniony w księgach wieczystych przedmiotowej nieruchomości oraz decyzja Prezydium Powiatowej Rady w C. z dnia [...].07.1955 r. (...) zostały wydane z naruszeniem prawa". W związku z powyższym organ wystąpił do: Sądu Rejonowego w C., Archiwum Państwowego w C., Urzędu Miejskiego w C., Urzędu Miejskiego w W., Starostwa Powiatowego w C., Archiwum Zakładowego w [...] Urzędzie Wojewódzkim w K. z prośbą odszukanie niezbędnej dokumentacji, a także zwrócił się do strony z prośbą o uściślenie danych. W wyniku poszukiwań uzyskano w Sądzie Rejonowym w C. – Wydział Ksiąg Wieczystych kopię aktu nadania ziemi Nr [...] na rzecz E. C., decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z [...] lipca 1955 r. w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gospodarstwa oraz wypis z księgi wieczystej [...] stanowiącej c.d. [...] – gm. kat. W. Z treści wypisu wynika, że nie uwidoczniono w przedmiotowej księdze Skarbu Państwa jako właściciela przed wprowadzeniem danych z aktu nadania ziemi. Organ uznał, że jako administracji rządowej nie jest uprawniony do badania dlaczego zaniedbano zachowania, w obowiązującym wówczas stanie prawnym, form ujawnianych w księgach wieczystych skutków dekretów wydanych w latach powojennych. Strona, z mocy art. 10 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. Nr 15, poz. 147 z późn. zm.– dalej w skrócie: k.w.h.) może wystąpić w tej sprawie ze stosownym wnioskiem, skierowanym do Sądu Rejonowego w C. – Wydział Ksiąg Wieczystych o zbadanie i wyjaśnienie sprawy. Nie odnaleziono natomiast żadnych akt z postępowania administracyjnego, związanego z przejęciem przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości i wydaniem dokumentu nadania ziemi na rzecz E. C., a także dokumentacji dotyczącej postępowania odwoławczego. Fakty te powodują, że dalsze postępowanie, zdaniem organu, nie jest uzasadnione. Nie można stwierdzić w niniejszym postępowaniu nieważności bliżej nieokreślonej decyzji o nieznanej treści, a aktu nadania ziemi uznać za decyzję o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Brak akt dotyczących wydania w/w aktu nadania ziemi nie pozwala na zbadanie czy osoba, która otrzymała przedmiotowe gospodarstwo spełniała wymagane kryteria, a więc czy przy nadaniu gospodarstwa E. C. naruszono prawo. Organ za istotny jest w sprawie uznał też fakt, że strona bezpośrednio zainteresowana, tj. S. I. wnioskowała o zwrot majątku bądź grunt zamienny. Brak dokumentów w tej sprawie nie pozwala na stwierdzenie jaki był wynik tych odwołań, a w związku z powyższym czy obecne żądania są zasadne. K. I. w odwołaniu od powyższej decyzji wskazała, iż jej mama, S. I. w 1928 r. nabyła na własność nieruchomość położoną w W., zapisaną wówczas w księgach wieczystych pod nr [...]. Niemiecki okupant bezprawnie odebrał prawo własności jej matce, przyznając nieruchomość na rzecz M. T., o czym świadczy wpis w księdze wieczystej nieruchomości, dokonany [...] marca 1944 r. Następnie zaś Powiatowa Rada Ziemska w C., dokumentem nadania ziemi z [...] czerwca 1954 r. przyznała własność gruntu E. C., a więc – w ocenie odwołującej się - naruszono prawo, ponieważ zadysponowano, w imieniu Państwa, nieruchomością, która nigdy własnością Państwa nie była. Ponadto odwołująca się wskazała, że oczekiwała stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] października 2009 r. – zaskarżoną do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 1 i uchylił zaskarżoną decyzję oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji w części dotyczącej pkt 2. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy wskazał, iż postępowanie nieważnościowe może być prowadzone jedynie w stosunku do konkretnej decyzji administracyjnej, rozstrzygającej o prawach i obowiązkach wskazanych w niej podmiotów stosunku administracyjno – prawnego, a zatem organ pierwszej instancji słusznie wskazał, iż nie można stwierdzić nieważności bliżej nieokreślonej decyzji o nieznanej treści. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż organ pierwszej instancji przy ocenie w sprawie materiału dowodowego, winien w pierwszej kolejności ustalić, czy wnioskodawczyni jest stroną przedmiotowego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu "w sprawie stwierdzenia, że decyzja, na mocy której E. C. stała się właścicielką przedmiotowej nieruchomości, wydana została z naruszeniem prawa" Z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni nie była stroną kwestionowanego postępowania, prowadzonego przez organ pierwszej instancji, nie wykazała i nie przedstawiła żadnego dowodu, wskazującego na tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości, za co za tym idzie, nie może wykazać istnienia interesu prawnego. Wskazana przez nią okoliczność, że interesu prawnego upatruje w tym, że jej matka była stroną postępowania w sprawie nadania E. C. aktu własności jej ziemi, nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. W świetle powyższego organ prawidłowo w pkt 1 umorzył postępowanie. Odnosząc się natomiast do pkt 2, w którym organ pierwszej instancji odmówił stwierdzenia, że dokument nadania ziemi znak: [...] z [...] czerwca 1954 r., wydany przez Prezydium Powiatowej Rady w C. z załącznikiem w postaci decyzji w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gospodarstwa, znak [...] z [...] lipca 1955 r. jest równoznaczny z decyzją o przejęciu nieruchomości położonej w W. i objętej (obecnie zamkniętym) [...] na rzecz Skarbu Państwa a jego wydanie nastąpiło z naruszeniem prawa, organ odwoławczy wskazał, iż brak jest prawnych podstaw do orzekania przez Wojewodę [...] w wyżej wskazanej kwestii. K. I. – w skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2009 r. – wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W skardze skarżąca podniosła, iż jest przeświadczona, że składała do akt postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po matce. Ponadto wskazała, iż o tym, że jest spadkobiercą i była obciążona podatkiem od spadku, który uiściła, świadczy zaświadczenie Urzędu Skarbowego w K. z [...] listopada 1992 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2009 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym do wyeliminowania z obrotu prawnego. Zaskarżoną decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 1 o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności bliżej nieokreślonej przez wnioskodawcę decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. z 1945 r. oraz uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w pierwszej instancji w części dotyczącej pkt 2, w którym organ pierwszej instancji odmówił stwierdzenia, że dokument nadania ziemi, znak: [...] z [...] czerwca 1954 r., wydany przez Prezydium Powiatowej Rady w C. z załącznikiem w postaci klasyfikacji i szacunku gospodarstwa, znak [...] z [...] lipca 1955 r., jest równoznaczny z decyzją o przejęciu nieruchomości położonej w W. i objętej (obecnie zamkniętym) [...] na rzecz Skarbu Państwa, a jego wydanie nastąpiło z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Ustalenie istnienia tej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w danej instancji poprzez jego umorzenie, ponieważ nie będzie wtedy podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku stanowiłoby o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania wynika z kilku różnych przyczyn, które można podzielić na podmiotowe oraz przedmiotowe. Przyczyny te mogą powstać na skutek faktów naturalnych lub też na skutek zdarzeń prawnych. Z akt sprawy wynika, że K. I. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, wskazując jednocześnie bardzo ogólnikowo decyzję, o którą jej chodzi. Decyzja ta nie została dołączona do wniosku. Organ pierwszej instancji wielokrotnie występował zarówno do wnioskodawczyni, jak również do Sądu Rejonowego w C., Archiwum Państwowego w C., Urzędu Miejskiego w C., Urzędu Miejskiego w W., Starostwa Powiatowego w C. oraz Archiwum Zakładowego w [...] Urzędzie Wojewódzkim w K. z prośbą o odszukanie niezbędnej dokumentacji, jednakże nie przyniosło to oczekiwanych rezultatów. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, postępowanie nieważnościowe może być prowadzone jedynie w stosunku do konkretnej decyzji administracyjnej rozstrzygającej o prawach lub obowiązkach wskazanych w niej podmiotów stosunku administracyjno – prawnego. Ponieważ skarżąca nie wskazała precyzyjnie decyzji, której miałoby dotyczyć postępowanie, ani też decyzji takiej nie udało się uzyskać w toku prowadzonego przez organy postępowania, słusznie organy obydwu instancji stwierdziły, iż nie można stwierdzić nieważności bliżej nieokreślonej decyzji, w dodatku o nieznanej treści. Ponadto, stosownie do treści art. 28 K.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z poglądem dominującym w orzecznictwie tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści - stanowiąc podstawę interesu prawnego - stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową do występowania w charakterze strony. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, a więc taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (wyrok NSA w Warszawie z 30.06.1999r., sygn. akt IV SA 629/97, publ. Lex nr 47855). Posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza zatem ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2000, s. 238). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny tj. sytuację, w której dany podmiot jest co prawda zainteresowany sposobem rozstrzygnięcia danej sprawy, nie może jednakże tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracyjny (wyrok NSA z 27.09.1999r, sygn. akt IV SA 1285/98, publ. Lex nr 47898). W sprawie niniejszej Sąd podzielił stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż skarżąca nie wykazała interesu prawnego w złożeniu wniosku w sprawie stwierdzenia, że decyzja na mocy której E. C. stała się właścicielką nieruchomości, należącej wcześniej (w ułamkowej części) do matki skarżącej, wydana została naruszeniem prawa. Matka skarżącej, S. I., była właścicielką przedmiotowej działki w ułamkowej, wynoszącej 100/2150 części działki (vide- skrócony wypis hipoteczny k. 58 akt administracyjnych), podczas gdy cała działka miała powierzchnię 808 m2. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że skarżąca nie była stroną kwestionowanego postępowania, a także nie wykazała i nie przedstawiła żadnego dowodu na posiadanie tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca przymiotu strony upatruje w tym, że jej matka – S. I. była stroną postępowania w sprawie nadania E. C. aktu własności jej ziemi, jednak teza ta nie znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Wprawdzie na etapie postępowania sądowego skarżąca dołączyła postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po matce, wskazując jednocześnie, że jest przekonana, że składała go również w postępowaniu administracyjnym, jednakże organ wydaje decyzję w oparciu o materiał zgromadzony w trakcie postępowania, a w aktach administracyjnych brak było tego dokumentu. Kwestia ta zresztą nie ma istotnego znaczenia dla treści rozstrzygnięcia w sprawie. W odniesieniu zaś do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej pkt 2, w którym odmówiono stwierdzenia, że "dokument nadania ziemi, znak: [...], z dnia [...] czerwca 1954 r., wydany przez Prezydium Powiatowej Rady w C. z załącznikiem w postaci decyzji w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gospodarstwa, znak: [...] z dnia [...] lipca 1955 r. jest równoznaczny z decyzją o przejęciu nieruchomości położonej w W. i objętej (obecnie zamkniętym) [...] na rzecz Skarbu Państwa a jego wydanie nastąpiło z naruszeniem prawa" i umorzenia postępowania stwierdzić należy, iż organ odwoławczy słusznie wskazał, iż brak jest podstaw prawnych do orzekania przez Wojewodę [...] w powyższej kwestii, albowiem organ może wydać decyzję merytoryczną jedynie w zakresie swoich kompetencji i w oparciu o istniejące w danej dziedzinie sprawy ustawowe regulacje. Nie budzi najmniejszych wątpliwości Sądu, że w powyższym zakresie brak jest podstaw prawnych do orzekania przez organ. W związku z powyższym Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.