IV SA/Wa 1971/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia (...) lipca 2007 r. nr (...) w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięcia rolno-środowiskowego - skargę oddala - Zaskarżoną decyzją z dnia (...) lipca 2007 r., Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o.o. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) kwietnia 2007 r. o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości, na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję organu I instancji i przekazał ją do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu stwierdził, iż organ I instancji nie podał podstawy prawnej przeprowadzenia naliczenia płatności, a także nie przedstawił sposobu naliczenia sankcji w wyniku, czego organ odwoławczy nie mógł ustosunkować się do poprawności naliczonej kwoty. Ponadto podniósł, iż niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów i dowodów, które legły u podstaw jej wydania, a także brak wyjaśnienia podstawy prawnej stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa. Co więcej, organ naruszył zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu albowiem strona nie została zawiadomiona o przysługującym jej uprawnieniu wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, co stanowi naruszenie art. 10 i art. 81 kpa. Reasumując Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził, iż decyzja organu I instancji została wydana z obrazą przepisów postępowania i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem celowe jest jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A. Sp. z o.o., zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Podniósł zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 75, art. 76, art. 77, art. 78 i art. 138 kpa oraz naruszenia prawa materialnego tj. art. 28 rozporządzenia KE nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. W uzasadnieniu skargi wskazał m.in., iż organ odwoławczy winien merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. Większość zarzutów merytorycznych skarżącego nie została rozpatrzona przez organ odwoławczy, a uzasadnienie decyzji zawiera wybiórczą i błędną ocenę fundamentalnego dla istoty sprawy zagadnienia, co może-zdaniem skarżącego- wiązać organ I instancji ponownie rozpatrujący sprawę. Nadto, nie został przeprowadzony dowód z oględzin i organ nie odniósł się do zarzutu o nieuwzględnieniu tolerancji błędu urządzeń pomiarowych stosowanych przez kontrolujących. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270-dalej zwaną p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie zaskarżona została decyzja kasacyjna organu odwoławczego uchylająca decyzje organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania. Podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia organu drugiej instancji stanowi art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z treścią powołanego przepisu "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Konwalidowanie bowiem wadliwego postępowania organu I instancji, w takiej sytuacji naruszałoby zawartą w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie, z którą każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tak więc organ odwoławczy pełni kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Oznacza to, że organ ten może i powinien rozpoznać sprawę merytorycznie zgodnie z żądaniem strony i ustosunkować się do niego w uzasadnieniu jednakże niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ drugiej instancji jest dostateczne i wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Stosownie do art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawnie. Wymieniony przepis jednoznacznie określa kompetencje organu odwoławczego do przeprowadzenia tylko uzupełniającego postępowania dowodowego. Konieczność przeprowadzenia go w znacznej części lub w całości stwarza konieczność uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Innymi słowy, w sytuacji, gdy sprawa nie została wyjaśniona przez organ pierwszej instancji w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia, organ odwoławczy nie może podjąć rozstrzygnięcia merytorycznego bez narażenia się na zarzut rażącego art. 138 § 2 kpa. Odwołując się do treści art. 10 § 1 kpa należy wskazać, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organy administracji publicznej prowadzące postępowanie są zobowiązane więc do zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu wszystkim podmiotom, którym przysługuje status strony. Winny powiadomić strony o wszczęciu postępowania ( art. 61 § 4 kpa ), umożliwić im aktywne uczestnictwo w postępowaniu ( art. 73, art. 74 i art. 78 kpa ), zawiadamiać o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów ( art. 79 § 1 kpa ) oraz umożliwić wypowiadanie się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji ( art. 81 kpa )., przy czym organ administracji ma obowiązek informowania stron z odpowiednim wyprzedzeniem. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, iż organ odwoławczy w sposób wystarczający uzasadnił swoje stanowisko i należy podzielić zasadność argumentacji w aspekcie przepisu art. 138 § 2 kpa. Trafna jest ocena, że decyzja organu pierwszej instancji zapadała z naruszeniem przepisów prawa procesowego i wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż nie wskazanie sposobu naliczenia sankcji, a także podstawy prawnej w oparciu o którą przeprowadzono naliczenie płatności po kontroli w miejscu uniemożliwia organowi odwoławczemu ustosunkowanie się do poprawności naliczonej kwoty. W ocenie Sądu zakres niezbędnego wyjaśnienia sprawy przekracza normy dopuszczalne art. 136 kpa dla organu odwoławczego. Słuszne jest zatem rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji. Co więcej, strony muszą mieć możliwość zapoznania się i wypowiedzenia odnośnie dowodów zebranych w sprawie przed wydaniem rozstrzygnięcia, a jak wynika z akt niniejszej sprawy organ pierwszej instancji obowiązku powyższego nie wypełnił. Reasumując powyższe Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, iż nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy, wobec czego organ odwoławczy winien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Podkreślenia wymaga, iż zaskarżona decyzja nie rozstrzyga merytorycznie sprawy, a wskazuje jedynie na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania przed organem I instancji, przy czym kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje związania organu pierwszej instancji oceną prawną zawartą w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Należy przyjąć, iż zalecenia te wiążą jedynie, co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ocena dowodów należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy- wobec bezzasadności skargi i nie stwierdzenia przez Sąd innych uchybień, które prowadziłyby do uchylenia zaskarżonej decyzji, a które Sąd ma obowiązek badać z urzędu- skargę należało oddalić. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.