IV SA/Wa 1974/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie asesor WSA Marian Wolanin,, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Dorota Kozub, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi S. W. i M. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] marca 2006 r. 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżących S. W. i M. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zastępca Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w L. działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r., uzgodnił zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w trybie art. 106 kpa. na wniosek Wójta Gminy G. projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalno-gospodarczego o część przeznaczoną na warsztat samochodowy dwustanowiskowy na działce nr [...] położonej w miejscowości T. przy drodze krajowej nr [...], pod warunkiem, że ruch drogowy spowodowany tą inwestycją nie będzie włączony do drogi krajowej Nr [...] bezpośrednio lecz poprzez drogę gminną i drogi wewnętrzne oraz działkę nr [...]. Jednocześnie orzekł, iż istniejący znajd na działkę nr [...] wybudowany bez zezwolenia zarządcy drogi należy rozebrać i przywrócić pas drogowy do stanu poprzedniego. Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie niniejszej sprawy wystąpili inwestorzy S. W. i M. G., wskazując na niezasadność narzuconego przez organ obowiązku rozebrania istniejącego zjazdu i przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. W wyniku powtórnie przeprowadzonego postępowania w tej sprawie i rozpoznania ww. wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 Kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. W wyniku dokonanej analizy stanu istniejącego, zarządca drogi uznał, iż rozbudowa budynku mieszkalno-gospodarczego o część przeznaczoną na warsztat samochodowy dwustanowiskowy na działce nr [...] w T. możliwa jest tylko w przypadku, gdy ruch drogowy nią spowodowany zostanie włączony do drogi krajowej nr [...] poprzez działkę nr [...] ( służebność drogowa) drogi wewnętrzne (oznaczone jako działki nr [...], [...], [...] i [...]) i drogę gminną za zgodą jej zarządcy. Włączenie powyższego ruchu bezpośrednio do drogi krajowej nr [...] w ocenie organu zagrażałoby bezpieczeństwu i płynności ruchu drogowego, gdyż każdy zjazd wykonany z drogi na działkę stanowi dodatkowe źródło kolizji na tej drodze, przy czym w analizowanej sprawie to zagrożenie byłoby tym większe, że ze względu na ukształtowanie terenu (różnice wysokości między niweletą drogi a rzędnymi terenu) niemożliwe byłoby wykonanie zjazdu z zachowaniem parametrów przewidzianych w 78 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Niezależnie od powyższego na zjeździe tym nie można byłoby zapewnić wymaganej widoczności przy wjeździe na drogę ze względu na skarpy wiaduktu istniejącego w ciągu drogi krajowej nr [...], a tym samym jego lokalizacja stanowiłaby naruszenie 113 ust. 7 pkt. 2 w związku z art. 78 ust. 1 ww. rozporządzenia. Lokalizacja zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę skarżących w celu włączenia do tej drogi ruchu spowodowanego powyższą inwestycją naruszałaby również przepis 9 ust. 1 pkt. 3 wyżej cytowanego rozporządzenia. Zgodnie bowiem z wyżej powołanym przepisem na drogach głównych ruchu przyspieszonego klasy GP, do których droga krajowa nr [...] została zakwalifikowana zarządzeniem nr 17 Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 8 grudnia 2000 r. w sprawie ustalenia klas dróg krajowych, stosowanie zjazdów dopuszczalne jest wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości, co nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Organ utrzymał również w mocy warunek, którym zarząd drogi zobowiązał skarżących do rozebrania zjazdu wykonanego z drogi krajowej na działkę nr [...]. Jak wskazywał niejednokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (np. w wyroku sygn. akt. II SA 43 8/98) za zjazd w rozumieniu art. 29 ustawy o drogach publicznych może być uznany nie każdy dojazd urządzony przez właścicieli czy użytkowników nieruchomości przyległych do drogi publicznej, ale tylko ten, który został wykonany przez zarząd drogi lub za jego zgodą. W rozpoznawanej sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów aby sporne miejsce spełniało powyższe wymagania. Zarząd drogi nie wykonywał przedmiotowego zjazdu w ramach przebudowy drogi krajowej nr [...] (w związku z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych) " natomiast pisma Kierownika Rejonu w P. GDDKiA Oddział w L. z dnia 24 kwietnia 2002 r., nr [...] nie można uznać za zgodę na przebudowę zjazdu, ponieważ nie jest upoważniony do podejmowania takiej decyzji. Zezwolenie na lokalizację lub przebudowę zjazdu wydaje w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 29 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad lub upoważniony przez niego Dyrektor Oddziału GDDKiA. W uzupełnieniu organ podkreślił, iż decyzję o możliwości włączenia do drogi ruchu spowodowanego przydrożną inwestycją podejmuje właściwy zarządca tej drogi. Wójt Gminy G. nie jest zarządcą dróg krajowych, co oznacza, że naruszył przepisy o właściwości, wskazując dojazd do projektowanego budynku mieszkalnego i gospodarczego z drogi krajowej nr [...] w załączniku nr [...] do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] czerwca 2002 r., bez uzgodnienia z zarządcą tej drogi. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli S. W. i M. G., wskazując iż w uch ocenie nałożony na nich obowiązek rozebrania istniejącego zjazdu na działkę nr [...] z drogi krajowej nr [...] jest nieuzasadniony. W ocenie skarżących chroni ich bowiem zasada praw nabytych, bowiem w dacie nabycia własności działki nr [...] tj. 28 stycznia 2002r. sporny zjazd na w/w działkę już istniał. Przy piśmie z dnia 24 kwietnia 2002r. GDDKiA oddział w L., Rejon w P. wyraził zgodę na jego naprawę , w celu usprawnienia dojazdu do posesji. Obsługę komunikacyjną działki o nr ewid. [...] położonej w T. potwierdził również Wójt Gminy G. w decyzji z dnia [...] czerwca 2002r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto skarżący wskazali, iż przedmiotowy zjazd jest przyległy i stanowi jedną całość ze zjazdem sąsiadującym z ich działką zaś widoczność w tym miejscu nie jest niczym ograniczona. Skarżący podnieśli również, iż w ich ocenie nie ma podstaw prawnych, aby w postanowieniu dotyczącym uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji orzekać w zakresie rozbiórki istniejącego zjazdu służącego do celów związanych z dojazdem do istniejącego budynku mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było uzgodnienie przez zarządcę drogi możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, polegającą na rozbudowie budynku mieszkalno-gospodarczego o część przeznaczoną na warsztat samochodowy dwustanowiskowy na działce nr [...] położonej w miejscowości T. przy drodze krajowej nr [...]. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U nr 80, poz. 717 ze zm.) zgodnie z którym decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Zaskarżone w sprawie postanowienie wydane zostało na podstawie art. 106 Kpa, na wniosek organu administracji właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Art. 106 § 1 kpa (w zw. z art. 5 kpa) stanowi natomiast, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu tego stanowiska przez ten organ, które wyraża on w drodze postanowienia (por. art. 106 § 5 kpa). Współdziałanie, którego dotyczy art. 106 kpa, podejmowane jest przed załatwieniem sprawy w drodze wydania decyzji, w rozpoznawanej sprawie decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U t.j. z 2004r. Nr 204, poz.2086 ze zm.) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jako organ uzgadniający uczestniczy więc jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Stanowisko, jakie w formie postanowienia zajmuje, nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem uzgadniającym ma bowiem w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ (tu Wójta Gminy G.) w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego, organ uzgadniający w rozpoznawanej sprawie miał jedynie za zadanie uzgodnić planowane zamierzenie inwestycyjne pod kątem możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, jak słusznie podnieśli skarżący organ uzgadniający wyszedł poza granice wyznaczone mu cytowanym powyżej przepisami prawa i w swoim rozstrzygnięciu nakazał również skarżącym rozebrać istniejący zjazd na działkę nr [...] wybudowany w ocenie organu bez zezwolenia zarządcy drogi, nakazując jednocześnie przywrócenie pąsu drogowego do stanu poprzedniego. Podnieść należy, iż zawarcie powyższego rozstrzygnięcia w postanowieniu uzgadniającym warunki zabudowy jest niezgodne z przepisami ustawy o drogach publicznych i wykracza poza sferę działania organu uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy. W myśl art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych właściciel przyległych do drogi może wykonać lub przebudować zjazd, po uprzednim uzyskaniu w tej mierze zgody zarządu drogi. Uzyskanie tej zgody jest warunkiem sine qua non podjęcia działań zmierzających do wykonania lub przebudowy zjazdu. Brak takiej zgody powoduje, że działania właściciela gruntów przyległych do drogi, będzie traktowane jako działanie samowolne w pasie drogowym (zajęcie pasa drogowego- por. wyrok NSA z 27 lutego 1998r. sygn.akt II SA 1733/97 ) Art. 36 powyższej ustawy stanowi zaś , iż przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Mając na uwadze powyższe uregulowania prawne należy wskazać, iż skoro w ocenie organu na gruncie rozpoznawania sprawy dotyczącej uzgodnienia warunków zabudowy, zrodziła się wątpliwość co do zgodności z przepisami prawa stanu prawnego zjazdu z którego planowane jest włączenia do drogi krajowej ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu, polegającą na rozbudowie budynku mieszkalno-gospodarczego o część przeznaczoną na warsztat samochodowy dwustanowiskowy, to organ winien był wszcząć w tym zakresie stosowe postępowanie administracyjne i wydać zgodnie z art. 36 ustawy o drogach publicznych rozstrzygnięcie w formie decyzji. Tymczasem powyższe orzeczenie organu nakazujące rozebranie istniejącego zjazdu i przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego, wbrew cytowanym powyżej przepisom zostało zawarte w postanowieniu uzgadniającym warunki zabudowy. Wobec powyższego zaistniała konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia jak również poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] marca 2006r. jako wydanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając zgodnie z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w pkt.l sentencji wyroku orzekł o uchyleniu obu postanowień. Orzeczenie o nie podleganiu wykonaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku orzeczona na podstawie art. 152 powyższej ustawy, a o zwrocie skarżącym kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 200 w/w ustawy