IV SA/Wa 1976/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi I. S. i R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] września 2008r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania I. i R. S. od decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r., odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących na działkach o nr ew. nr [...] z obrębu [...], położonych w rejonie ul. [...] w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy wskazał, iż decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Prezydent W. odmówił ustalenia warunków zabudowy wskazując, iż teren zainwestowania nie posiada dostępu do drogi publicznej. Ponadto przedmiotowe działki znajdują się w środku kompleksu leśnego, gdzie w najbliższym sąsiedztwie nie ma zabudowy mieszkaniowej. Dodatkowo z uwagi na charakter leśny tych działek nie spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli I. i R. S. wskazując, iż w państwie prawa niedopuszczalne jest, aby obywatel na własnej działce nie mógł wybudować budynku mieszkalnego. Jest to niezgodne z jedną z podstawowych zasad Konstytucji, którą jest ochrona prawa własności. Decyzja organu pierwszej instancji uniemożliwia korzystanie z tego prawa. Rozpatrując powyższą sprawę na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne uzależnione jest od zgody właściwych organów. Nie jest bowiem możliwa zmiana przeznaczenia terenu na skutek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z warunków wydania takiej decyzji jest bowiem uprzednia zmiana przeznaczenia, mająca miejsce przy sporządzaniu poprzednio obowiązującego miejscowego planu. Organ wskazał, iż mając na uwadze, iż w niniejszej sprawie ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących nastąpić ma na działkach leśnych, Sygn. akt IV SA/Wa 1976/08 dla których nie uchwalono planu zagospodarowania przestrzennego, brak jest podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. i R. S., wskazując, iż w ich ocenie decyzja ta narusza przysługujące skarżącym prawo własności, uniemożliwiając pobudowanie budynku na działce będącej własnością skarżących. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, którego kognicja ustalona została w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) bada zaskarżone decyzje, pod względem ich legalności, a więc zgodności z powszechnie obowiązującym prawem materialnym i procesowym, obowiązującym w dacie wydania tych rozstrzygnięć. Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, a podstawowym kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2008r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2008r., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, wolno stojących na działkach ew. nr [...] z obrębu [...], położonych w rejonie ul. [...] w W. Podstawę prawną wydania decyzji stanowił art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80 poz. 717 ze zm. - zwanej w dalszej części "ustawą" ). Przepis ten stanowi, iż Sygn. akt IV SA/Wa 1976/08 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W rozpoznawanej sprawy jako podstawę odmowy organy wskazały brak spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt. 1, 2 i 4 ustawy, wskazując, iż 1. jedynie jedna z działek przylega do drogi, jednak nie jest to droga publiczna, oraz nie spełnia ona kryteriów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr 75 poz. 690 ze zm.) 2. żadna z działek sąsiednich nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, bowiem jest to teren leśny. 3. nie jest to teren który nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne. Dla działek nie został sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do podniesionych przez organ okoliczności, stanowiących podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy Sąd uznał, iż wprawdzie organ nie wyjaśnił w sposób nie budzący żadnych wątpliwości na jakiej podstawie uznał, iż działki objęte inwestycją nie posiadają dostępu do drogi publicznej, co stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a, niemniej jednak w świetle niniejszej sprawy naruszenie to nie mogło mieć wpływu na jej rozstrzygnięcie. Należy bowiem mieć na Sygn. akt IV SA/Wa 1976/08 uwadze, iż zgodnie z przywołanym na wstępie brzmieniem art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie przy spełnieniu łącznie wszystkich wymienionych w nim przesłanek. Tymczasem planowana inwestycja, jak słusznie wskazał organ I instancji nie spełnia również przesłanki określonej art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy. Z akt sprawy w tym mapy stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji wynika bowiem, iż teren objęty analizą stanowi las. Brak jest zatem zabudowy, pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto działki objęte planowaną inwestycją są działkami leśnymi, które nie uzyskały zgodny na zmianę przeznaczenia ich na cele nieleśne. Wskazać przy tym należy, iż regulacja nakazująca uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest wymogiem prawnym, który nie stanowi nowości, koresponduje on bowiem z regulacją ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Ustawę tę należy zaś traktować jako przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5. Wbrew jej unormowaniom nie można bowiem zmienić przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. Według art. 7 powołanej ustawy, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne wymagającego uzyskania zgody właściwego organu określonego w ust. 2 w/w przepisu, dokonuje się jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten statuuje zatem ogólną zasadę, iż zmiany przeznaczenia w/w gruntów można dokonać jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wskazać jednak należy, iż na gruncie obowiązującej obecnie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, możliwe jest także wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla obszaru wymagającego zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych, jeżeli teren którego dotyczy inwestycja objęty jest zgodą uzyskaną przy sporządzeniu planów miejscowych obowiązujących przed 1 stycznia 1995r. Sygn. akt IV SA/Wa 1976/08 Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy podnieść, iż w niniejszej sprawie, organy wskazały, iż działki objęte inwestycją stanowią las w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz. U tj. z 2005r. Nr 45, poz. 435 ze zm). Okoliczność, iż jest to grunt leśny potwierdza załączony do akt administracyjnych sprawy wypis z rejestru gruntów (k-17 verte i 16 akt administracyjnych). Ponadto dla terenu tego brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem teren ten nie jest objęty zgodą na zmianę gruntów leśnych na cele nieleśne. W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy słusznie zatem przyjęły, iż skoro działka, na której planowana jest inwestycja nie jest objęta zgodą o której mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to co do zasady zgodnie z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niedopuszczalna jest jej zabudowa. Podnieść jednak należy, zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie powyższego przepisu nie można interpretować jako zakazu wydawania decyzji pozytywnych dla terenów rolnych i leśnych, byłoby to nieuzasadnione ograniczenie interesów inwestorów i właścicieli, sprzeczne z celem, dla jakiego go ustanowiono. Celem tym jest podkreślenie prawnej ochrony gruntów rolnych i leśnych przed niekontrolowaną zmianą przeznaczenia, nie zaś blokowanie inwestycji służących rolniczemu lub leśnemu wykorzystaniu tych gruntów (patrz. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod redakcją prof. Zygmunta Niewiadomskiego Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2005r., wydanie 2, str. 507). Można zatem wydawać decyzję o warunkach zabudowy, ale jedynie na przedsięwzięcia, które są zgodne z rolnym lub leśnym przeznaczeniem terenu, a zatem nie prowadzi do zmiany jego przeznaczenia, a jedynie służyć ma kontynuacji celu na jaki teren jest przeznaczony, pogłębieniu posiadanej przez niego funkcji. Do takich przedsięwzięć, nie zalicza się jednak planowana inwestycja polegająca na budowie domu jednorodzinnego. Reasumując należy uznać, iż w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw, jak słusznie uznały orzekające w sprawie organy do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na mocy art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) orzekł jak w sentencji.