IV SA/Wa 1977/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2009r. sprawy ze skargi E. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2008r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...]; II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza na rzecz skarżących E. M. i J. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. Nr [...] Prezydent [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych (IV kondygnacyjnego- nie większego niż 13 m n.p.t i V kondygnacyjnego- nie większego niż 16 m n.p.t ), usytuowanych na płycie garażu podziemnego, przewidzianych do realizacji na terenie działki ew. nr [...] i [...] przy ul. [...] w W. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. i J. M., właściciele działki sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji. W wyniku rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją Sygn. akt [...] z dnia [...] października 2008r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2008r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż dokonując analizy wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla zaskarżonej inwestycji, orzekające w sprawie organy zobligowane były do zastosowania procedury określonej w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. tj. z 2003r. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w tym art. 61 ust. 1, który dla wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków w tym przepisie określonych, oraz unormowań zawartych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). Wskazano, iż w przedmiotowej sprawie organ I instancji wytyczył obszar analizowany i dokonał analizy funkcji i cech zabudowy. Dokonując analizy wzięto pod uwagę nie tylko działki bezpośrednio sąsiadujące z działką na której planowana była inwestycja ale także inne działki znajdujące się w wytyczonym obszarze analizowanym. Przepisy ustawy o planowaniu przestrzennym nie wskazują bowiem konieczności oparcia analizy na działkach w bezpośrednim sąsiedztwie. Ustalono, iż zabudowa w obszarze analizowanym nie jest jednolita i współistnieje tu zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna. W tym stanie faktycznym uzasadnionym zdaniem organu stało się ustalenie warunków zabudowy dla postulowanej inwestycji na zasadzie niejako pomostu między zabudową wysoką wielorodzinną i niską jednorodzinną. Taki sposób ustalenia warunków zabudowy nie burzy ładu przestrzennego i nie powoduje degradacji walorów architektonicznych na istniejącym obszarze. Za takim postępowaniem przemawia również konieczność takiego podchodzenia do spraw z zakresu ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego aby zapewnić realizację w praktyce prawa do zagospodarowania gruntu, gdy sposób tego zagospodarowania i zabudowy nie narusza chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich - art. 6 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy. Odnosząc się do treści odwołania organ zauważył, iż analiza dotyczy całego obszaru, w tym terenów od strony południowej postulowanej inwestycji. W załączniku nr [...] do decyzji w "wynikach analizy zagospodarowania obszaru" w pkt [...] wyraźnie wskazano, iż od strony południowej znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne. A zatem wzięto ten fakt pod uwagę i m.in. dlatego uznano, iż zasadnym będzie z punktu widzenia ładu przestrzennego, zastosowanie uskokowego układu przestrzennego pomiędzy osiedlem domów jednorodzinnych -niskich i wielorodzinnych - wysokich i dopuszczenie średnio-wysokiego budownictwa wielorodzinnego, jako swoistego pomostu między zabudową wysoką i niską w obszarze analizowanym. Zarzuty zawarte w odwołaniu nie są zatem zasadne. W zakresie podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia prawa własności organ wskazał, iż decyzja o warunkach zabudowy nie narusza własności i uprawnień osób trzecich. Nie można zatem zgodzić się z zarzutem, iż naruszono konstytucyjną zasadę ochrony własności. Kwestia braku ewentualnej zgody mieszkańców sąsiednich nieruchomości na przyszłą inwestycję na etapie decyzji o warunkach zabudowy nie jest brana pod uwagę. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza bowiem, czy dana inwestycja w ogóle zostanie zrealizowana oraz nie wskazuje konkretnego usytuowania budynków. Co do zarzutów dotyczących usytuowania budynku oraz jego wpływu na działki sąsiednie należy wskazać, że ochronę interesów osób trzecich zapewnia ustawa Prawo budowlane i tak zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy, ochrona ta obejmuje w szczególności zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibrację, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby. Orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ nie powinien zatem wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Skład orzekający nie podzielił zatem zarzutu odwołania, iż kwestie zaciemnienia, wzrostu hałasu, czy też innych tego typu niedogodności powinny być brane pod uwagę na etapie postępowania o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja nie narusza zatem chronionego prawem interesu osób trzecich. W zakresie dostępu do drogi publicznej w trakcie postępowania dokonano wymaganych uzgodnień z Zarządcą Dróg Miejskich. Podniesiony zatem w odwołaniu zarzut, iż nastąpią utrudnienia w ruchu nie może być podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. i J. M., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. naruszenie art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ten sposób, że organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji nie uwzględnił interesu skarżących, chronionego prawem, 2) naruszenie art. 64 ust. 2 Konstytucji poprzez złamanie zasady równego traktowania obywateli wobec prawa i niedokonania całkowitej wykładni zebranego materiału dowodowego odnoszącego się do ochrony własności nieruchomości skarżących, 3) naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez niedostateczne wykazanie w toku sprawy, że nie doszło do naruszenia interesu społecznego, naruszenie art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez nie podjęcie przez organ administracji działań zmierzających do wyjaśnienia wszystkich przesłanek zachodzących w prowadzonym postępowaniu oraz braku rzetelnych i wyczerpujących informacji w zakresie prowadzonej sprawy, naruszenie art. 77 ust. 1 i art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie błędnej wykładni prawa i przyjęcie, że dana Inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na sąsiadujące działki w tym na nieruchomość skarżących. W uzasadnieniu skargi strona skarżącą podniosła między innymi, iż wydanie przez organ administracji zgody na posadowienie budynków wielokondygnacyjnych na obszarze, gdzie na stan dzisiejszy dominuje zabudowa niska, jest niezgodne ze specyfiką zabudowy znajdującej się na tym obszarze i jest niezgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa. Wskazano także, iż planowana inwestycja narusza interes prawny skarżących i przysługujące im prawo korzystania z własności. Ograniczy ona bowiem swobodę korzystania przez skarżących z ich nieruchomości, spowoduje jej zaciemnienie, zostanie utrudniony dostęp do drogi publicznej, wzrośnie emisja hałasu, nastąpi pogorszenie warunków środowiskowych. Skarżący zostaną pozbawieni możliwości pobierania pożytków z własnej nieruchomości w postaci warzyw, czy owoców. Pobudowanie budynków wraz z garażami zgodnie z założeniami decyzji o warunkach zabudowy, może także doprowadzić do zakłócenia układu wód gruntowych, gospodarki wodnej, co jest istotne z uwagi na okoliczność, iż strona korzysta ze studni głębinowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenia, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy nie będąc jednak zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, związanym zarzutami i wnioskami skargi, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja, jak również utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2008r. Nr [...], naruszają prawo w stopniu uzasadniającym konieczność ich uchylenia. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja o warunkach zabudowy. Wydanie tej decyzji według normy art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej ustawą o p.z.p.) - jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Do tych warunków należy m.in. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie, lub na terenie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Wskazać przy tym należy, iż pojęcie "działki sąsiedniej" w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane. Należy przy tym wskazać, iż w przypadku rozbudowy istniejącego obiektu, tak jak w niniejszej sprawie, istotny jest wprawdzie sposób zabudowy istniejącej na działce objętej inwestycją, ale w celu dokonania właściwej analizy, organy orzekające w sprawie winny uwzględnić także zabudowę znajdującą się na specjalnie w tym celu wyznaczonym "obszarze analizowanym", który tworzy urbanistyczną całość, pozwalając organowi dokonać, jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków. Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 zwanego w dalszej części "rozporządzeniem"). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p., jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego na który inwestycja będzie oddziaływać) na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Warunki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zwierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji ( § 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzna decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, wyżej wymienionych (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Sąd stwierdził, iż prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie organy administracji uchybiły obowiązkowi sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, spełniającej warunki określone w niniejszym rozporządzeniu. Zawarta w aktach sprawy analiza nie określa w sposób prawidłowy obszaru analizowanego terenu, co uchybia wymaganiom określonym w § 3 ust. 2 rozporządzenia. W jego świetle granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przy czym zgodnie z § 2 pkt 5 cyt. rozporządzenia pod pojęciem "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Z treści niniejszych przepisów wynika zatem, iż w celu właściwego określenia granic obszaru analizowanego na mapie należy w pierwszej kolejności zaznaczyć granice działki na której planowana jest inwestycja i określić jej front. W rozpoznawanej sprawie z treści przedłożonego przez inwestora wniosku wynika, iż inwestycja planowana jest na działkach o nr [...] i [...]. Dojazd do niej odbywać się ma od ul. [...]. Na załączonej mapie (część graficzna) stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji organu I instancji, działka oznaczona nr [...],[...],[...],[...] nie jest działką objętą inwestycją. Działki [...] i [...] nie zostały w ogóle oznaczone na mapie jako teren inwestycji. Wstępna analiza tej mapy, przy właściwym określeniu frontu działki objętej inwestycją wskazuje zaś, iż obszar analizowanego terenu, wyznaczono w sposób niezgodny z cytowanym powyżej przepisem. Nie zostały bowiem zachowane minimalne odległości określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wyznaczenie granic tego obszaru w sposób naruszający minimalne rozmiary wynikające z § 3 ust. 2 rozporządzenia skutkuje zaś nieprawidłową analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w ramach tego obszaru, w zakresie spełnienia ustawowych warunków dla ustalenia wymagań nowej zabudowy. Tymczasem analiza funkcji obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym stanowi podstawę do oceny dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W oparciu o właściwie sporządzoną analizę określa się wielkość powierzchni nowej zabudowy (§ 4 rozporządzenia), szerokość elewacji frotowej ( § 5 rozporządzenia), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 ust. 3 rozporządzenia), która jest kwestionowana przez strony skarżących, geometrię dachu ( §8 rozporządzenia ). Cytowane przepisy dopuszczają również możliwość ustalenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu odmiennych od istniejących na działkach sąsiednich, gdy wynika to z analizy tych cech w obszarze analizowanym. Reasumując należy uznać, iż orzekające w sprawie organy wydając zaskarżone decyzje dopuściły się naruszenia wymagań prawa materialnego -przywołanych powyżej przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie jednak Sądu naruszenie przepisu § 3 rozporządzenia, w zakresie niewłaściwego określenia granic obszaru analizowanego, co do zasady można byłoby zakwalifikować jako naruszenie przez organy przepisu prawa materialnego, jednak Sąd nie miał podstaw do przyjęcia, iż wada ta mogłaby stanowić samodzielną podstawę do uchylenia zaskarżonych decyzji. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. byłoby to bowiem możliwe tylko wtedy, gdyby z materiału dowodowego sprawy wynikało w sposób niewątpliwy, iż wadliwość analizy miała wpływ na wynik sprawy, co należy rozumieć w ten sposób, iż gdyby analiza sporządzona została poprawnie, to w sposób oczywisty organ orzekłby inaczej niż to miało miejsce. Wniosku takiego nie sposób jednakże wyprowadzić w oparciu o akta sprawy (Sąd nie może zatem wykluczyć sytuacji, w której organy dysponujące analizą zgodną z wymaganiami orzekłyby - w całkowicie uzasadniony sposób - tak samo). Sąd był jednakże zobowiązany do uznania, iż dysponując wadliwą analizą organy orzekające w sprawie nie miały możliwości rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia inwestycji, co oznacza, iż orzekły w przedmiocie wniosku inwestora, nie wyjaśniając wszystkich okoliczności, które przy orzekaniu tym należało wziąć pod uwagę. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się zaś do podniesionego przez strony skarżące zarzutu nieuwzględnienia, przez organy faktu potencjalnej uciążliwości nowej zabudowy dla skarżących, polegającej na utrudnieniu dostępu do drogi publicznej, zaciemnieniu należącej do nich działki, wzrostu hałasu, zagrożenia utraty wody, Sąd uznał, iż zarzuty te nie mogły zostać uwzględnione na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Kwestie związane z ewentualnym wpływem planowanej inwestycji na działki sąsiednie w tym dostęp światła dziennego, możliwość korzystania z wody, uciążliwości powodowane przez hałas, ograniczenie dostępu do drogi publicznej, rozpatrywane są, jak słusznie wskazał organ odwoławczy na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji wydano w oparciu o art. 152 w/w ustawy. O zasądzeniu na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji winien oznaczyć na mapie stanowiącej zał. nr 2 do decyzji teren inwestycji wraz z frontem działki, właściwie wyznaczyć obszar analizowany, a następnie rzetelnie sporządzić analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu