IV SA/Wa 1978/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zobowiązania do przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej J. S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] stycznia 2016 r., Nr [...] Wójt Gminy L. działając na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne odmówił zobowiązania [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w W. do przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w celu zabezpieczenia działki Pana J. S. przed spływem wód opadowych z pasa drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. [...]) w L. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w dniu [...] listopada 2013 r. został złożony wniosek przez Pana J. S. o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji nakazującej [...] Zarządowi Dróg Wojewódzkich w W. przerobienie chodnika w pasie drogi nr [...] w obrębie wjazdu na posesję ul. [...]. W dniu [...] maja 2015 r. została wydana decyzja Nr [...] zobowiązująca zarządcę przedmiotowej drogi tj. [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w W. do wykonania odwodnienia chodnika w taki sposób aby wody opadowe i roztopowe z pasa drogi nie spływały na posesję Pana J. S. Dnia [...] czerwca zostało złożone przez Pana J. S. odwołanie od decyzji Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Powyższa decyzja została uchylona dnia [...] lipca 2015 r. decyzją Nr [...]. W dalszym toku postępowania odbyły się w dniu [...] grudnia 2015 r. oględziny, uczestniczyli w nich przedstawiciele Urzędu Gminy L., [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w W., firmy [...] oraz Wnioskodawca. W wyniku przeprowadzonych oględzin oraz analizy zgromadzonej w tej sprawie dokumentacji powstało opracowanie "Ocena techniczna poprawności wykonania zjazdu indywidualnego z ul. [...] w L. - drogi wojewódzkiej Nr [...] - dz. ew. [...] obr. [...], do budynku położonego na dz. ew. Nr [...] obr. [...] - ul. [...]." Opracowanie zostało sporządzone przez Pana M. C. oraz Pana R. K. z firmy [...] posiadających wiedzę specjalistyczną. Opierając się o ocenę techniczną sporządzoną przez osoby posiadające wiedzę specjalistyczną należy uznać, że przedmiotowy zjazd na posesję wykonany jest zgodnie z obowiązującymi warunkami dla dróg publicznych. Odwodnienie zjazdu indywidualnego poprzez ukształtowanie wysokościowe i lokalizację korytka odwodnieniowego w poprzek bramy i wzdłuż chodnika powoduje, że wody opadowe z pasa drogowego drogi wojewódzkiej nie zalewają posesji położonej na działce Nr [...] - ul. [...] w L. Natomiast wody opadowe z zachodniej części dachu budynku położonego na działce Nr [...], nie powinny być odprowadzane na pas drogowy, o czym stanowią następujące przepisy : ustawa o drogach publicznych (Dz. U. 2015 poz. 460 z dnia 27 lutego 2015 r. tekst jednolity) art. 39 ust.1 oraz ustawa Prawo wodne (Dz.U. 2015 poz. 469 z dnia 27 lutego 2015 r. tekst jednolity) tj. art. 29 ust.1. Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. S. Skarżący wskazał, iż nie zgadza się z argumentacją Wójta Gminy L. w zakresie zakazu odprowadzania wód opadowych z zachodniej połaci dachu budynku położnego przy ul. [...] w L. Od początku lat pięćdziesiątych XX wieku wody opadowe były odprowadzane na chodnik publiczny i dalej na drogę publiczną. Związane to było ze spadkiem terenu działki nr [...] w kierunku ulicy [...], a więc odbywało się to zgodnie z naturalnym wpływem wód opadowych. Skarżący podniósł, iż Wójt Gminy L. nie zabraniał zarówno skarżącemu, jak i innym mieszkańcom L. odprowadzania wód opadowych z drugiej strony budynków, przylegających do chodników publicznych. W ocenie skarżącego, to [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich podwyższając we wrześniu 2007 r. poziom chodnika uniemożliwił odprowadzania wód opadowych z zachodniej połaci dachu przedmiotowego budynku. W związku z powyższym, skarżący w wyniku niezgodnych z prawem działań [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich zmuszony został do wykonania w 2007 r. prowizorycznego odprowadzenia wód opadowych z zachodniej połaci dachu w głąb działki. Decyzją z dnia [...] maja 2016r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy, powołał się na przeprowadzone w toku postępowania przed organem oględziny, ekspertyzę i wskazał, że skoro podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2015r. ustalono, że istniejące odwodnienie funkcjonuje prawidłowo i uniemożliwia spływ wód opadowych z pasa drogowego w kierunku posesji należącej do Pana J. S., a z oceny technicznej z dnia [...] grudnia 2015 r. wynika, że odwodnienie zjazdu indywidualnego z ulicy [...] w L. nie powoduje zalewania działki nr ew. [...], to zdaniem Kolegium brak było podstaw do zobowiązania [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w W. do przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Odnosząc się zaś do argumentów podniesionych w odwołaniu dotyczących braku możliwości odprowadzania wód opadowych z zachodniej połaci dachu budynku położonego przy ul. [...] w L. na chodnik i ulicę, organ wskazał, że stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.) ,, Zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego (...)", natomiast zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Powyższe oznacza, iż skarżący nie powinien odprowadzać wód opadowych na pas drogowy. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. S., domagając się jej uchylenia. Skarżący przytoczył argumentację jaką zaprezentował zarówno we wniosku wszczynającym postępowanie z dnia [...] listopada 2013r. jak i w odwołaniu. Wskazując, że na skutek niewłaściwego przeprowadzenia modernizacji drogi wojewódzkiej przebiegającej przy jego działce nr [...] w L., doszło do zakłócenia swobodnego spływu wód z jego działki w tym (pochodzących z zachodniej połaci dachu budynku) W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnianie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 w/w sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu, jak również decyzji organu I instancji wskazuje, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich uchylenie. Zaskarżone rozstrzygnięcia naruszają bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 29 p.w. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Ust. 3 omawianego przepisu umożliwia wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Obowiązek taki może zostać nałożony na właściciela gruntu, jeżeli spowodowane przez niego zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Dla zastosowania art. 29 ust. 3 niezbędne jest łączne zaistnienie 2 przesłanek - zdarzeń wywołanych przez właściciela gruntu, powodujących zmianę naturalnych stosunków wodnych oraz skutków w postaci szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie. Prowadzone przez organ administracji postępowanie ma zatem wykazać, czy zmiana nastąpiła oraz czy miała ona wpływ na panujące na gruncie stosunki wodne. Konieczne jest ustalenie, czy zaistniała zmiana pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z powstałą na gruncie szkodą. Ustaleń tych organ winien dokonać zgodnie z ogólnymi regułami postępowania dowodowego, określonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W tym kontekście należy przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 31 grudnia 2003 r. w Lublinie) z dnia 17 maja 1994 r., sygn. SA/Lu 1921/93, LEX nr 26517. Zawarto tam ogólne reguły dotyczące postępowania dowodowego. Stwierdzono m.in., że z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, iż postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany nie tylko na wniosek, ale i z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Przed rozpatrzeniem materiału dowodowego organ jest obowiązany do wysłuchania wypowiedzi stron co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych materiałów oraz wszystkich zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w Kodeksie zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej, podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: - po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa, - po drugie - ocena, powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, - po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, - po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z prawidłami logiki. Dopiero spełnienie wszystkich powyższych przesłanek pozwala przyjąć, że ocena stanu faktycznego z punktu widzenia regulacji materialnoprawnych jest prawidłowa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony skarżącej z dnia [...] listopada 2013r. Z treści tego wniosku, co umknęło organom, skarżący wskazał wprost dlaczego uważa, że na skutek modernizacji drogi wojewódzkiej doszło do naruszenia stosunków wodnych na jego działce tj. zmianę odpływu wód opadowych, pochodzących z zachodniej połaci należącego do niego budynku. W ocenie strony skarżącej wody te zawsze w naturalny sposób spływały w kierunku drogi, na skutek dokonanej modernizacji spływ ten został zablokowany. Organy rozpoznające sprawę w ogóle nie zbadały powyższej kwestii, co stanowi w ocenie Sadu istotne, mające wpływ na rozstrzygniecie niniejszej sprawy naruszenie wskazanych powyżej przepisów k.p.a. Podkreślić przy tym należy, że organy w wydanych przez siebie decyzjach ograniczyły się jedynie do zbadania kwestii zabezpieczenia działki Pana J. S. przed spływem wód opadowych z pasa drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. [...]) w L. (czyli w kierunku odwrotnym). Odnosząc się do okoliczność braku możliwości odprowadzania wód opadowych z zachodniej połaci dachu budynku położonego przy ul. [...] w L. na chodnik i ulicę, organ odwoławczy wyjaśnił jedynie, że stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.) ,, Zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego (...)", natomiast zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Co zdaniem organu oznacza, iż skarżący nie powinien odprowadzać wód opadowych na pas drogowy" . Wskazać zatem należy, że stosownie do art. 29 ustawy, przesłankami nałożenia na właściciela gruntu obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom jest spowodowanie zmiany stanu wód na gruncie oraz wynikająca z tego szkoda dla gruntów sąsiednich. Z brzmienia art. 29 ustawy Prawo wodne wynika zatem ogólny zakaz dokonywania przez właściciela działki jakichkolwiek zmian stanu wody na gruncie oraz kierunku jej spływu, ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz obowiązek prawny usunięcia wszelkich przeszkód oraz zmian powstałych na jego działce, jeżeli szkodliwie wpływają one na grunty sąsiednie. Skoro we wniosku skarżący wskazuje wprost, że to na skutek modernizacji drogi, został zakłócony naturalny, istniejący w terenie spływ wód opadowych z jego działki, to w ocenie Sądu, nie ma podstaw do tego by twierdzić, że regulacje ustawy o drogach publicznych i Prawo wodne wzajemnie się wykluczają, a art. 39 w/w ustawy stanowi "lex specialis" wobec przepisu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Zmiana stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich bardzo często wiąże się z budową obiektów budowlanych, ich remontem, czy modernizacją. Nie jest zatem wykluczona możliwość dochodzenia ochrony interesów w trybie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, w sytuacji gdy zmiana stanu wody na gruncie wynika z faktu realizacji inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę (modernizacja drogi), a ochrona ta nie jest realizowana zgodnie z prawem, na przykład wskutek wadliwości pozwolenia na budowę w tym zakresie (brak uregulowania w ogóle tej kwestii, czy tylko częściowe rozważenie wpływu inwestycji objętej pozwoleniem na budowę na stosunki wodnoprawne). W tym miejscu Sąd zwraca uwagę na załączoną do akt sprawy przez skarżącego opinię z dnia [...] listopada 2011r. Stałego Biegłego Sądowego w zakresie budownictwa drogowego, inż. E. F., budowlanych, który wskazał, że przy projektowaniu dróg i ulic w takiej sytuacji jaka zaistniała w sprawie projektant przebudowy ulicy winien był uwzględnić, że woda z posesji spływa do ulicy, a podniesienie poziomu chodnika uniemożliwi dotychczasowy kierunek jej spływu.... W sprawie należało zatem wyjaśnić, czego organy, pomimo żądania skarżącego nie uczyniły czy i w jaki sposób doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, czy zmiany te były wynikiem prac związanych z modernizacją/przebudową drogi. W przedmiotowej jak wskazano powyżej kwestia ta, pomimo tego, że stanowiła główną okoliczność wniesionego przez skarżącego wniosku nie została przez organy rozpatrzona i ocieniona. Tymczasem właśnie ze względu na podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia stosunków wodnych obowiązkiem organów było ustosunkować się do niego oraz ustalić: stan wody na gruncie (działkach objętych nin. postępowaniem) przed dokonaniem modernizacji drogi, czy doszło do jego zmiany, wskutek czego te zmiany nastąpiły (uwzględniając wszystkie czynniki), czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie – działkę skarżącego i ewentualnie zaproponować najbardziej racjonalne rozwiązanie. Reasumując Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela pogląd, że bez znaczenia pozostaje okoliczność z jakich przyczyn dochodzi do wyrządzania szkody na działce sąsiedniej z powodu zmiany stosunków wodnych na gruncie właściciela. Właściciel ten zawsze zobowiązany jest to usunięcia zmian w odpływie wody (Postanowienie NSA w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. II OW 33/08). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 135 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.