IV SA/Wa 1980/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zwane dalej Kolegium, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz budowie szamba szczelnego na działce nr ewid. [...] w obrębie [...], położonej przy drodze dojazdowej do Al. [...], na terenie [...] W., w otulinie [...] Parku Krajobrazowego, w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji przedstawiono przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie oraz przesłanki, jakimi kierowano się przy wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2010 r. Organ wskazał, że przed wydaniem przedmiotowego rozstrzygnięcia, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) wyznaczono wokół działki nr [...] obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej u.p.z.p.). Inwestycja na etapie projektu decyzji o warunkach zabudowy uzyskała niezbędne uzgodnienia wynikające z przepisów prawa z: zarządcą drogi Burmistrzem [...], Zespołem Parków Krajobrazowych [...], [...] i [...], Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Przeprowadzone analizy wykazały możliwość realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określonymi w wydanej decyzji oraz po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę. Stwierdzono ponadto, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych i warunkami wynikającymi z przeprowadzonych uzgodnień, a wydana decyzja spełnia wymagania inwestora zawarte we wniosku. Od decyzji z dnia [...] maja 2010 r. do Kolegium odwołał się L. S., zarzucając przedmiotowemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez Sygn. akt IV SA/Wa 1980/10 brak podjęcia przez organ czynności zmierzających do wszechstronnego wyjaśniania sprawy w kontekście dyspozycji § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie tj. koniczności zapewnienia dostępu części nieruchomości odwołującego do drogi publicznej i wpływu planowanej rozbudowy na kwestię tej dostępności. Odwołujący podniósł ponadto, że organ pierwszej instancji nie wskazał przyczyn odstąpienia od ustalonego średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy łącznie z istniejącą do powierzchni działki oraz szerokości elewacji frontowej. Utrzymując w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2010 r., organ drugiej instancji wskazał, że charakter decyzji o warunkach zabudowy został ukształtowany ustawą z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 ww. ustawy, w przypadku braku planu miejscowego zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po dokonaniu stosownych uzgodnień z wskazanymi organami. W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak podniosło Kolegium, ustalenie, że teren inwestycji odpowiada wymienionym wyżej warunkom wiąże się z koniecznością przeprowadzenia przez organ administracyjny rzetelnego postępowania wyjaśniającego, którego zasady regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu Sygn. akt IV SA/Wa 1980/10 w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy. Charakterystyka urbanistyczna projektowanej inwestycji zawarta we wniosku inwestora pozwoliła na stwierdzenie, że planowana inwestycja spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa. Kolegium po przeanalizowaniu sprawy uznało, że decyzja z dnia [...] maja 2010 r. jest prawidłowa i należy utrzymać ją w mocy. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ drugiej instancji wyjaśnił, że wyniki załączonej do decyzji z dnia [...] maja 2010 r. analizy zagospodarowania obszaru stanowią uzasadnienie między innymi dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki objętej wnioskiem w zakresie: obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Wskazują konkretne dane co do: linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisują geometrię dachu dla budynków występujących na obszarze analizowanym. Ustalenie warunków w decyzji z dnia [...] maja 2010 r. nastąpiło w sposób odmienny od określonego w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, standardu w odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej, jednakże wyniki analizy zawierały dodatkowo dane stanowiące uzasadnienie dla odstąpienia od tych standardów. Kolegium wskazało ponadto, iż obawy skarżącego odnoszące się do pozbawienia planowaną rozbudową dostępu do drogi publicznej z części jego nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością na której planowana jest rozbudowa oraz korzystania z ustanowionej na części nieruchomości inwestora służebności drogowej są na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy przedwczesne - z tego względu, że decyzja ta zgodnie z ustawą o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie narusza prawa własności i Sygn. akt IV SA/Wa 1980/10 uprawnień osób trzecich. Obawy te mogą być natomiast uzasadnione w przypadku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2010 r. wniósł L. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając w całości ww. rozstrzygnięcie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 10 § 1 w zw. z art. 140 K.p.a. przez brak zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami postępowania i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez wadliwe zastosowanie wskazanego przepisu i utrzymanie decyzji organu pierwszej instancji w mocy pomimo wystąpienia wykazanych w odwołaniu uchybień procesowych, które winny skutkować uchyleniem tejże decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 K.p.a. przez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w kontekście dyspozycji § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. konieczności zapewnienia dostępu części nieruchomości skarżącego do drogi publicznej i wpływu planowanej rozbudowy budynku mieszkalnego na kwestię tej dostępności, a nadto nie odniesienie się do kwestii drogi dojazdowej do nieruchomości skarżącego, która uwidoczniona jest na mapach zgromadzonych w aktach postępowania, co doprowadziło do wydania decyzji o warunkach zabudowy, pomimo że planowana inwestycja pozbawić może skarżącego korzystania ze służebności drogowej o szerokości 5 m przez część nieruchomości inwestora oraz działkę [...] a tym samym dostępu do drogi publicznej z części jego nieruchomości, brak precyzyjnego określenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, w szczególności skarżącego, co do sposobu zapewnienia mu dostępu do drogi publicznej z części jego nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestora, a zatem naruszenie art. 54 pkt 2 lit d w zw. z art. 64 u.p.z.p. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. przez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do tego zarzutu odwołania, co prowadzi do wniosku, że nie był on przedmiotem rozpoznania przez organ odwoławczy, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu Sygn. akt IV SA/Wa 1980/10 zagospodarowania przestrzennego, przez brak wskazania na czym opiera się stanowisko organu odwoławczego, że nie jest zasadnym podniesiony w odwołaniu zarzut braku wyjaśnienia przyczyn odstąpienia od ustalonego średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy łącznie z istniejącą w stosunku do powierzchni działki oraz średniego wskaźnika szerokości elewacji frontowej budynku. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jak stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Odnosząc się do kolejno do jej zarzutów należy stwierdzić, że żaden z nich nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu nie miało miejsce naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 140 K.p.a. przez brak zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami postępowania i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym. Z treści skargi oraz odwołania wynika, że pełnomocnikowi skarżącego - będącego profesjonalistą- adwokatem- znany był materiał dowodowy, znajdujący się w aktach sprawy, a w postępowaniu odwoławczym nie był gromadzony nowy materiał dowodowy. Brak formalnego powiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym na etapie postępowania odwoławczego nie można uznać za pozbawienie skarżącego możliwości udziału w postępowaniu, skoro jego profesjonalny pełnomocnik bez wątpienia zna obowiązujące przepisy, w szczególności dotyczące możliwości zapoznawania się z aktami sprawy w toku postępowania administracyjnego. Sygn. akt IV SA/Wa 1980/10 Sąd nie dostrzegł również żadnych podstaw do uznania za uzasadniony zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., co zdaniem skarżącego miałoby nastąpić przez wadliwe zastosowanie wskazanego przepisu i utrzymanie decyzji organu pierwszej instancji w mocy pomimo wystąpienia wykazanych w odwołaniu uchybień procesowych, które winny skutkować uchyleniem tejże decyzji w oparciu, o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W odwołaniu bowiem pełnomocnik skarżącego powołuje się na ewentualne pozbawienie skarżącego służebności drogi koniecznej i brak precyzyjnego określenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, w tym dostępu do części jego nieruchomości do drogi publicznej, które to kwestie będą przedmiotem zainteresowania organów na innym, dalszym etapie postępowania, o czym orzekające w sprawie organy wielokrotnie i wyczerpująco informowały już skarżącego i jego pełnomocnika. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 K.p.a. przez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w kontekście dyspozycji § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. konieczności zapewnienia dostępu części nieruchomości skarżącego do drogi publicznej i wpływu planowanej rozbudowy budynku mieszkalnego na kwestię tej dostępności, a nadto nie odniesienie się do kwestii drogi dojazdowej do nieruchomości skarżącego, która uwidoczniona jest na mapach zgromadzonych w aktach postępowania. Zdaniem skarżącego doprowadziło to do wydania decyzji o warunkach zabudowy, pomimo że planowana inwestycja pozbawić może skarżącego korzystania ze służebności drogowej o szerokości 5 m przez część nieruchomości inwestora oraz działkę [...] a tym samym pozbawienie dostępu do drogi publicznej części jego nieruchomości. Zarzuty te nie mogą zostać wzięte pod uwagę na tym etapie postępowania, a ponadto w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy przedmiotem zainteresowania jest dojazd do działki inwestora, a nie innych osób. Skarżący nie jest inwestorem. Nie może zostać uwzględniony również następny zarzut skargi, tj. brak precyzyjnego określenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, w szczególności skarżącego, co do sposobu zapewnienia mu dostępu do drogi publicznej z części jego nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestora. Nie miało zatem miejsca naruszenie przez organy art. 54 pkt 2 lit d w zw. z art. 64 u.p.z.p. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. Działka skarżącego ma dostęp do drogi publicznej, jednakże z jego pism wynika, że skarżący żąda umożliwienia mu drugiego Sygn. akt IV SA/Wa 1980/10 dostępu do drogi publicznej - z części jego działki. Byłby to zatem dodatkowy dla niego dostęp do drogi publicznej. Nie zasługuje również na uwagę zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez brak wskazania na czym opiera się stanowisko organu odwoławczego, że nie jest zasadnym podniesiony w odwołaniu zarzut braku wyjaśnienia przyczyn odstąpienia od ustalonego średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy łącznie z istniejącą w stosunku do powierzchni działki oraz średniego wskaźnika szerokości elewacji frontowej budynku. W wynikach analizy zagospodarowania obszaru, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji znajduje się wyjaśnienie przyczyn odstąpienia od ustalonego średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Ponieważ w analizowanym obszarze wskaźniki te wynoszą od 0,06 do 0,18, dla powierzchni nowej zabudowy wyznaczono wskaźnik 0,18. Zastosowanie wskaźnika w górnej jego granicy nie stanowi uchybienia, które musiałoby prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ wskazał również w analizie dlaczego przyjął 21 m. szerokości elewacji frontowej budynku: średnia szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych wynosi 17,7 m., szerokość elewacji wynosi od 11 do 28 m, a szerokość elewacji frontowej planowanej inwestycji wyznaczono do 21 m. Trudno zatem podzielić zarzuty skargi, że organ nie uzasadnił przyjętych wskaźników. Podkreślenia wymaga, że warunki zabudowy dla planowanej inwestycji są przedmiotem zainteresowania organów administracji oraz Sądów Administracyjnych od kilku lat, orzekając zatem w sprawie niniejszej Sąd musiał brać pod uwagę przepis art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Sąd nie stwierdził istnienia żadnych wad, które obligowałyby go do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z porządku prawnego. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji na mocy art. 151 p.p.s.a.