IV SA/Wa 1982/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2011 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. Spółki Komandytowo-Akcyjnej z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia (...) sierpnia 2010 r. nr (...) w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie (...) Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. z dnia (...) marca 2010 roku nr (...); 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącego S. Sp. z o.o. Spółki Komandytowo- Akcyjnej z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1982/10 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] marca 2010r. [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., w oparciu o art. 106 § 5 k.p.a., art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, odmówił uzgodnienia w zakresie melioracji wodnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pn. "Zagospodarowanie terenu parku rzecznego obejmującego siedliska przyrodnicze rzeki [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb [...][...] oraz działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (w części), [...] ( w części), [...],[...],[...], obręb [...][...]wraz z budową wjazdu z działki nr [...]obręb [...][...]poprzez działkę nr [...],[...]obręb [...][...]na działki nr [...]i [...]obręb [...][...]w rejonie ul. [...]w K.." W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu 24 lutego 2010r. Prezydent Miasta K. zwrócił się do [...]Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. o uzgodnienie w zakresie melioracji wodnych warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Jak wynika z prowadzonej zgodnie z art. 70 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne przez [...]Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., w imieniu Marszałka Województwa [...]ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów, przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia występująca na obszarze planowanej inwestycji rzekę [...] istotną dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, wobec której zostały zastrzeżone dodatkowe warunki, o których mowa między innymi w przepisach ustawy prawo wodne. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010r. [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. sprostował oczywista omyłkę zawartą w postanowieniu z dnia [...] marca 2010r. w ten sposób, iż na stronie 1 postanowienia zamiast "odmówić uzgodnienia", winno być "uzgodnić". Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej po rozpoznaniu zażalenia S. Spółki z.o.o. Spółka Komandytowo - Akcyjna z siedzibą w W. uchylił powyższe postanowienie i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie. Organ wywiódł, iż zastąpienie orzeczenia negatywnego pozytywnym nie ma charakteru oczywistej omyłki, bowiem powoduje merytoryczną zmianę rozstrzygnięcia postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej po rozpoznaniu odwołania S. Spółka Komandytowo - Akcyjna z siedzibą w W. na postanowienie z dnia [...] marca 2010r. uchylił powyższe postanowienie i uzgodnił w zakresie melioracji wodnych projekt decyzji o warunkach zabudowy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wywodził, że organ I instancji odmówił uzgodnienia w zakresie melioracji decyzji o warunkach zabudowy, jednak z treści uzasadnienia wynika, że przedłożony do uzgodnienia projekt o warunkach zabudowy uwzględnia występującą na obszarze planowanej inwestycji rzekę [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego pozwala na ocenę, że brak jest podstaw do uchylenia postanowienia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ dysponuje bowiem wymaganymi dokumentami, nie ma więc potrzeby przeprowadzania jakichkolwiek dodatkowych dowodów. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej podkreślił, że jeżeli organ administracji publicznej, działając w trybie odwoławczym, nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdza potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skargę na powyższe postanowienie wniosła S. Spółki z.o.o. Spółka Komandytowo - Akcyjna z siedzibą w W. zarzucając naruszenie: * art. 7, 8, 10, 11 i 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i zbadanie materiału dowodowego w sprawie, prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz poprzez niewystarczające wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia; * art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania, w tym koszów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zażalenia S. Spółki z.o.o. Spółka Komandytowo - Akcyjna z siedzibą w W. wywodziła, że organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, a następnie w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący wskazać dlaczego według organu przedłożony projekt decyzji uwzględnia konkretne warunki wynikające z przepisów szczególnych. Skarżąca podkreśliła, że w uzasadnieniu organ nie wskazał jaki stan faktyczny został przez niego ustalony w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego. Skarżąca motywowała, że postanowienia organu I i II instancji nie zawierają żadnego z elementów wymienionych w art. 107 § 3 k.p.a. Na podstawie treści uzasadnienia nie sposób stwierdzić jakimi motywami kierował się organ uzgadniając przedłożony projekt decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż zaskarżone postanowienia Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz poprzedzająca je postanowienia Dyrektora [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., działającego z upoważnienia Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2010r. naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o art. 138 § 1 k.p.a. w z. z art. 53 ust. 4 pkt. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Stosownie do postanowień art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwymi organami wymienionymi w pkt 1-11 powołanego wyżej przepisu. Pamiętać należy, że w każdym przypadku przewidującym obowiązek uzgodnienia organy prowadzące postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy (lub ustalenia lokalizacji celu publicznego) winny mieć na uwadze cel, jakiemu służą uzgodnienia. Mają one gwarantować udział w postępowaniu organów wyspecjalizowanych, dokonujących oceny zgodności z prawem zamierzeń, z punktu widzenia niektórych ustaw szczególnych. Dotyczą one oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia, zatem organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia i nie może wyjść poza ustawowo określony jego zakres (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz pod red. prof. w. dr hab. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, kom. do art. 53 ustawy). Art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 ustawy stanowi, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych –w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organami właściwymi w sprawach uzgodnień, o których mowa w tym przepisie są: starosta jako organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych, co wynika z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) i marszałek województwa jako organ właściwy w sprawach melioracji wodnych, co wynika z art. 75 ust. 1. ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Ważnym podkreślenia jest, że obowiązek uzgodnienia, o którym mowa w powyższym przepisie dotyczy tylko gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Artykuł 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), stanowi, iż "za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne, grunty zadrzewione i zakrzewione oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu". Z powyższych rozważań wywieść należy, że obowiązek uzgodnienia o którym mowa w art. 53 ust 4 pkt 6 u.p.z.p. istnieje zatem wyłącznie w odniesieniu do gruntów, o których mowa w art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności organy winny więc ustalić w sposób prawidłowy i niebudzący wątpliwości stan faktyczny sprawy, a w szczególności, czy przedmiotowe uzgodnienie dotyczy gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśnie w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie dokonały żadnych ustaleń w tym względzie. Brak jest w uzasadnienia obydwu postanowień jakiejkolwiek wzmianki odnoszącej się do tej materii. Zauważyć należy, że nieruchomość, której dotyczy uzgadniany projekt decyzji o warunkach zabudowy położony jest w K. przy ul. [...]. Zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. podniesiony przez skarżącą jest całkowicie uzasadniony i to nie tylko z powodu przedstawionego powyżej. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera żadnych elementów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z przywołanym przepisem "uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa." Organ II instancji, którego zadaniem jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy nie wskazał żadnych faktów które uznał za udowodnione, nie wymienił dowodów w oparciu o które zapadło powyższe rozstrzygnięcie. Całkowicie pominął również kwestię wyjaśnienia podstawy prawnej z przytoczeniem stanowiących ją przepisów. Uzasadnieni zaskarżonego postanowienia składa się jedynie z części historycznej, to jest przytoczenia treści postanowienia organu I instancji oraz wyjaśnienia, że w sprawie nie zachodzą przesłanki uchylenia zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W motywach brak jest jakiegokolwiek merytorycznego ustosunkowania się do przedmiotu rozpatrywanej sprawy. Takie działanie organu stanowi nie tylko o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a, ale brak zgromadzenia niezbędnego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie jego analizy przesądzają o naruszeniu przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej art. 7 i 77 k.p.a, które taki obowiązek nakładają. Uzasadnienie to nie zawiera żadnych treści, które wyjaśniałby dlaczego w sprawie zapadło takie właśnie rozstrzygnięcie. Słusznie zatem skarżąca zarzuca temu postanowieniu naruszenia art. 11 art. 8 k.p.a., czyli zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Okoliczności powyższe są tym bardziej istotne, że Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wydał rozstrzygnięcie reformatoryjne - uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy, a organ I instancji odmówił dokonania uzgodnienia, choć w uzasadnieniu stwierdził, iż należy dokonać takiego uzgodnienia. Jednocześnie zauważyć należy, że powyższe istotne braki w uzasadnieniu uniemożliwiają dokonanie oceny jego legalności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ( por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 1999r., III SA 1756/99, LEX nr 47228). Nie sposób jednak nie odnieść się do art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne powołanego jako podstawa wydania o postanowienia przez organ I instancji. Przepis ten stanowi , że "programowanie, planowanie nadzorowanie wykonywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, w trybie, o którym mowa w art. 74 ust. 2, urządzeń melioracji wodnych podstawowych oraz utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych podstawowych należy do marszałka województwa. Przepis ten określa kompetencje marszałka województwa w sprawach dotyczących urządzeń melioracji wodnych podstawowych i szczegółowych." W sprawie niniejszej, projekt decyzji o warunkach zabudowy nie dotyczy, ani wykonywania urządzeń melioracji wodnych, ani ich utrzymywania, ponieważ odnosi się do zagospodarowania terenu parku rzecznego obejmującego siedliska przyrodnicze rzeki [...]. Rzeka [...], na co wskazuje organ w odpowiedzi na skargę nie jest urządzeniem melioracji wodnych i uzgodnienie to jej nie dotyczy. Nasuwa się zatem wątpliwość, czy zaskarżone postanowienie wydane zostało w związku z istnieniem obowiązku uzgodnienia wynikającego z innego przepisu prawa, niż art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i art. 75 prawa wodnego, w szczególności dotyczącego ochrony przed powodzią, a to z uwagi na - jak to wynika z treści decyzji - nieruchomości, na której ma być realizowana planowana inwestycja położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki [...]. Zgodnie z art. 84 prawa wodnego, obszary, o których mowa w art. 79 ust. 2 uwzględnia się przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego województwa, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "uwzględnia się" oznacza konieczność uzgodnienia przez organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy z organem właściwym w sprawach ochrony przed powodzią, decyzji ustalającej warunki zabudowy dotyczącej wymienionych w art. 79 ust. 2 obszarów. Obydwa powyższe przepisy zamieszczone zostały w dziale V ustawy zatytułowanym: "Ochrona przed powodzią oraz suszą". Z treści art. 79 ust. 2 wynika, że konieczność uwzględnienia, o której mowa w art. 84 dotyczy trzech kategorii obszarów. Podziału na te kategorie dokonuje dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, w zależności od przesłanek określonych w tym przepisie. Podziału dokonuje się dla potrzeb ochrony przed powodzią oraz suszą, którą to ochronę prowadzi się zgodnie z planami, o których mowa w art. 79 ust. 1 Prawa wodnego. Przepisy art. 82 i art. 83 Prawa wodnego określają warunki i przesłanki określenia danego obszaru jako bezpośredniego zagrożenia powodzią i potencjalnego zagrożenia powodzią. Stwierdzić należy, biorąc pod uwagę treść powyższych przepisów, oraz materiał dowodowy zgromadzony przez organy uzgadniające w niniejszej sprawie, iż nie ma możliwości dokonania oceny legalności zaskarżonego postanowienia w świetle przepisów ustawy Prawo wodne, w zakresie ochrony przed powodzią. W aktach administracyjnych brak danych umożliwiających stwierdzenie, czy nieruchomość objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy należy do któregokolwiek z obszarów wymienionych w art. 79 ust. 2 pkt 1 -3 Prawa wodnego. Tylko bowiem te obszary uwzględnia się przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, czyli tylko w przypadku gdy inwestycja zlokalizowana ma być na którymkolwiek z obszarów wymienionych w art. 79 ust. 2 istnieje obowiązek uzgodnienia. Taki stan sprawy i przebieg postępowania jest wynikiem naruszenia przez organy prowadzące przepisów art. 7 i 77 k.p.a., o czym była już mowa we wcześniejszej części uzasadnienia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podejmie czynności w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, co w niniejszej sprawie oznacza konieczność określenia statusu prawnego terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i dopiero w tak ustalonym stanie faktycznym wypowie się co do meritum sprawy w postępowaniu uzgodnieniowym. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o 205 powołanej wyżej ustawy.