IV SA/Wa 1983/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy odroczenia terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie warunków odprowadzania - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a), po rozpatrzeniu odwołania Gminy L. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W. z [...].11.2011 r znak: [...] w sprawie odroczenia terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 68 334 zł, nałożonej decyzją z [...].04 2011 r. [...], za naruszenie warunków odprowadzania ścieków do rowu melioracyjnego nr [...] w 2007 r, Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy wyżej wymienioną decyzję organu I instancji. Stan sprawy przedstawiał się następująco: Wskazaną wyżej decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w W.odmówił Gminie L. odroczenia terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 68 334 zł wymierzonej za naruszenie warunków odprowadzania ścieków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym przyznanym decyzją Starosty P. z [...].03.2006 r. [...]. W odwołaniu Gmina L. wniosła o odroczenie płatności tej kary podnosząc, że: -rozbudowa oczyszczalni ścieków w W. przeprowadzona w 2009 r. usunęła przyczynę wymierzonej kary za lata 2008 i 2009 - co potwierdzają wyniki badań; -przyczyną nadmiernej ilości odprowadzanych ścieków w 2010 r. była duża ilość opadów atmosferycznych i wyjątkowo śnieżna zima; -samorząd Gminy podjął decyzję o konieczności rozbudowy sieci kanalizacyjnej i rozbudowy oczyszczalni. Organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę, powołując się na nart. 318 i 319 Prawa Ochrony Środowiska (D.U. z 2008 r, Nr 25, poz.150 ze zm. ( dalej P.o.ś) wskazał, że postępowanie w sprawie odroczenia terminu płatności kary pieniężnej wszczyna się na żądanie strony i to na niej spoczywa ciężar przedłożenia dowodów, że spełnione są przesłanki umożliwiające odroczenie terminu płatności. Organ wskazał, że strona wniosła o odroczenie terminu płatności kar administracyjnych wskazując na przedsięwzięcia polegające na: -rozbudowie w 2009 r. oczyszczalni w W., która usunęła przyczynę wymierzenia kary w 2008 i 2009 r: -podjęciu decyzji o konieczności rozbudowy sieci kanalizacyjnej i dalszej rozbudowie oczyszczalni. Nieprawidłowości które były przyczyną wymierzenia kary polegały na przeprowadzeniu wymaganych pomiarów przez jednostkę badawczą nie spełniającą kryterium art. 147 a P. o.ś. oraz na nie wykonaniu części wymaganych pomiarów. Przedsięwzięciem które mogłoby doprowadzić do wyeliminowania wadliwości przeprowadzanych pomiarów byłoby, w ocenie organu, działanie prowadzące do spełnienia obowiązku wykonywania pomiarów zgodnie z wymogami art. 147a Prawa Ochrony Środowiska np. budowa własnego laboratorium z wymaganymi uprawnieniami lub zaprzestanie odprowadzania ścieków do środowiska poprzez podłączenie się do kanalizacji innego podmiotu, gdyż wtedy ustałby obowiązek wykonywania pomiarów jako ścieków odprowadzanych do środowiska. Wskazywane przez stronę przedsięwzięcia niewątpliwie wpłyną na zmniejszenie presji na środowisko wywieranej przez zakład ale nie są tymi o których mowa w art. 317 ust 1 P. o.ś.. Poza tym fakt wymierzenia stronie kar za 2009 i 2008 r. dowodzi, że przeprowadzane przez stronę działania nie doprowadziły do ustania przyczyny wymierzenia kary. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina L. wniosła o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r. Wskazała, że powodem nałożenia kary było to, że dwa z czterech obowiązkowych badań zleconych przez eksploratora oczyszczalni w roku 2007 zostały wykonane w laboratorium nie posiadającym akredytacji i z tego powodu nie zostały uznane za badania przeprowadzone prawidłowo tj. zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym. W 2008 r. natomiast badania przeprowadzono w odpowiednim laboratorium ale w zbyt małej liczbie. Dlatego można domniemywać, że doszło do przekroczenia składu odprowadzanych ścieków. Zdaniem Skarżącego nie ma dowodu na to, że gdyby badania zostały przeprowadzone przez akredytowane laboratorium albo w większej ilości to ich wynik byłby prawidłowy. Z tego Skarżący wyprowadził wniosek, że prawidłowe wyniki badań w okresie od 29 grudnia 2009 r. do 8 grudnia 2010 r. przeprowadzone w odpowiednim laboratorium i odpowiedniej liczbie w ciągu roku od zakończenia rozbudowy oczyszczalni w W. które wykazały brak przekroczenia warunków pozwolenia wodnoprawnego w zakresie składu ścieków, potwierdzają usunięcie przyczyny wymierzenia kary. Przyczyną wymierzenia kary w latach następnych były przekroczenia w zakresie ilości a nie jakości odprowadzanych ścieków. Poza tym Gmina podjęła decyzję o rozbudowie oczyszczalni ścieków w W. a przewidywany termin zakończenia tej budowy określony jest na 2016 r. Nadto [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w W. decyzją [...] z [...] kwietnia 2012 r. odroczył płatność kary w wysokości 52 603 zł za odprowadzanie ścieków z naruszeniem pozwolenia wodnoprawnego w 2009 r. oraz decyzją nr. [...] z [...] lipca 2012 r. odroczył płatność kary w wysokości 257 723 zł za 2010 r. Zdaniem Skarżącego wskazywane prze organ działania które mogłyby usunąć przyczynę wymierzenia kary tj. budowa laboratorium nie spowodowałaby polepszenia pracy oczyszczalni albo zmniejszenia ilości ścieków a drugi sposób tj. podłączenie się do innej oczyszczalni jest sposobem niewykonalnym. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. Powodem wymierzenia kary pieniężnej w kwocie 68 334 zł było z wprowadzenie przez Gminę L. ścieków z naruszeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją nr [...] Starosty P. z [...] marca 2006 r. Zgodnie z nim Gmina L. została zobowiązana do pobierania średnich dobowych próbek ścieków tj. po 12 próbek w pierwszym roku obowiązywania pozwolenia a jeżeli zostanie wykazane że ścieki spełniają warunki pozwolenia - po 4 próbki w następnych latach. Jeżeli 1 próbka z 4 nie spełni tego warunku, w następnym roku Gmina zobowiązana była do pobierania ponownie 12 próbek (pkt III ppkt. 4 pozwolenia wodnoprawnego). Decyzją MWIOŚ z [...] kwietnia 2011 r wymierzono Gminie L., za 2007 r. karę pieniężną w wysokości 68 334 zł za wprowadzenie ścieków do rowu melioracyjnego nr. [...] z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Organ uznał, że dwie z czterech wymaganych do badania próbek nie zostało przebadanych przez laboratorium posiadające certyfikat drożenia systemu jakości lub certyfikat akredytacji. Obowiązek badania przez tego rodzaju laboratoria wynikał z art. 147 a ustawy z 18 maja 2005 r o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska (D.U. Nr. 113, poz. 954 ze zm). Zgodnie z tym przepisem laboratorium musiało posiadać certyfikat wdrożenia systemu jakości lub certyfikat akredytacji w rozumieniu ustawy z 30 sierpnia 2002 r o systemie oceny zgodności (D.U. z 2004 r. Nr. 204., poz. 2082 ze zm). Niesporne było w sprawie, że 2 próbki nie były przebadane przez laboratorium posiadające tego rodzaju certyfikatu. Jak to wynika z art. 305 a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. P. o. ś., w sytuacji w której podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów albo pomiary te nasuwają zastrzeżenia, przyjmuje się że warunki korzystania ze środowiska określone w pozwoleniu zostały przekroczone w określonych wartościach (wartości również nie były kwestionowane). Nie wykonanie badań przez akredytowane laboratorium jak i nie wykonanie badań w odpowiedniej ilości próbek skutkuje uznaniem przekroczenia warunków korzystania ze środowiska, co w następstwie skutkuje nałożeniem kar pieniężnych za wprowadzenie ścieków z naruszeniem pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 289 ust. 1 pkt. 2, 305 i 305 a ust.1 pkt 2 i ust.2 ustawy P. o. ś. Przepisy tej ustawy w art. 317 umożliwiają podmiotowi na który została nałożona kara wnioskowanie o odroczenie tej kary, jeżeli podmiot ten realizuje terminowo przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat albo kar w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia złożenia wniosku (ust. 1), albo gdy przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat lub kar, jest ujęte w krajowym programie oczyszczania ścieków komunalnych, o którym mowa w art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, i zostanie zrealizowane w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r(ust.1a). Jak tranie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 2 grudnia 2004 r. IV SA/Wa 539/04 (Lex nr 168210) "warunkiem wydania decyzji o odroczeniu terminu płatności kary jest takie skonkretyzowanie założeń realizowanego przedsięwzięcia, które daje możliwość oceny, czy jego realizacja spowoduje ustanie przekroczenia". Chodzi zatem o tego rodzaju przedsięwzięcie które doprowadzi do wyeliminowania przyczyny przekroczenia. Skarżący powołał się na pierwszy ze wskazanych powodów odroczenia wskazując przede wszystkim, że budowa nowej oczyszczalni będzie skutkowała dalszym nie przekraczaniem norm zanieczyszczenia środowiska i tym samym działanie to doprowadzi do usunięcia przyczyny nałożenia kary. Pojęcie "przedsięwzięcie" nie zostało w ustawie zdefiniowane. Jak wskazują komentatorzy (por. Krzysztof Gruszecki w Komentarzu od ustawy o ochronie środowiska zamieszczony w Lexie) definicja pojęcia przedsięwzięcie zawarta jest w art. 3 ust. 1 pkt. 13 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz w ocenach oddziaływania na środowisko (D.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm). Zgodnie z nią przez przedsięwzięcie rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko, polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Definicja ta ma jednak tylko zastosowanie w postępowaniu w sprawie ocen oddziaływania na środowisko. W powołanym wyżej komentarzu do tej ustawy autorstwa K Gruszeckiego autor proponuje, z uwagi na ogólny charakter tego przepisu, na wykorzystanie tej definicji w innych postępowaniach. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie przesądzając trafności tego poglądu, należałoby w takim wypadku odnieść się także do znaczenia pojęcia "przedsięwzięcie" zawartej choćby w Słowniku Języka Polskiego PWN Warszawa 1979 t. II, w którym pojęcie to rozumiane jest jako "wykonanie czegoś". Pojęcie to ma zatem bardzo szeroki zakres, może dotyczyć praktycznie każdego działania człowieka zmierzającego do jakiegoś celu. W wypadku żądania odroczenia płatności to działanie, dodatkowo musi zapewnić usunięcie przyczyny nałożenia kar pieniężnych. ( por. podobnie wyrok NSA z dnia 11 maja 1999 r., IV SA 772/97, LEX nr 48148). Pamiętać należy że niewątpliwie represyjny charakter kar pieniężnych ma na celu wyeliminowanie w przyszłości naruszeń zasad ochrony środowiska, których dopuścił się dany podmiot W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego tego rodzaju przedsięwzięcie jak rozbudowanie oczyszczalni nie jest przedsięwzięciem o jakim mowa w art 317 ust. 1 ustawy P. o. ś., oczywiście w odniesieniu do przyczyny jej nałożenia gdyż przyczyną przekroczenia nie były zbyt małe parametry oczyszczalni (jej przepustowość, efektywność) ale działanie polegające na zaniechaniu przeprowadzenia wymaganych badań przez wyspecjalizowane laboratorium mimo istnienia obowiązku ustawowego w tym zakresie. Sąd nie do końca zgadza się z koncepcja zgodnie z którą, podmiot który został obciążony karą ponieważ nie wywiązał się z warunków dotyczących prowadzenia badań powinien mieć takie same możliwości wnioskowania o odroczenie kary jak ten który przekroczył warunki standardów emisji (jak wywodzi K Gruszecki w kom. do art. 317 powołanej ustawy) ponieważ "kara wymierzona w związku brakiem wywiązania się z obowiązku prowadzenia wymaganych pomiarów została wymierzona przy przyjęciu założenia, że doszło do naruszenia standardów emisyjnych, a skoro tak, to podmiot korzystający ze środowiska powinien mieć możliwość skorzystania z takich samych uprawnień, jakie przysługują podmiotom, które przekroczyły standardy emisyjne. Jeżeli zatem realizuje on przedsięwzięcie, które może wpłynąć na poprawę warunków korzystania ze środowiska w zakresie, za który została wymierzona kara pieniężna, powinien mieć możliwość ubiegania się w związku z tym o odroczenie terminu płatności kary pieniężnej". Zaprezentowana argumentacja prowadzi w ocenie Sądu do przyjęcia iż bez względu na to co było przyczyną przekroczenia warunków emisyjnych każdy podmiot ma prawo ubiegania się o odroczenie płatności kary i w każdej praktycznie sytuacji. Taka wykładnia przepisu art. 317 ustawy Prawo ochrony środowiska jest sprzeczne z wykładnią celowościową tego przepisu z której wynika, że możliwość odroczenia płatności kary związana jest nie tylko z podjęciem określonego działania przez zobowiązanego ale przede wszystkim z koniecznością wskazania takiego przedsięwzięcia które wyeliminuje przyczynę a nie skutek działania (lub braku działania) strony zobowiązanej do przestrzegania zasad ochrony środowiska .Trafnie zatem organ odmówił odroczenia płatności kary uznając, że proponowane przedsięwzięcie nie wyeliminuje przyczyny nałożenia kary gdyż przyczyną było nie wykonanie badań przez uprawnione laboratorium czego z kolei skutkiem było uznanie, że zostały przekroczone wartości emisji ścieków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie jest w ramach przysługujących mu kompetencji władny wskazywać jakiego rodzaju przedsięwzięcia mogłyby zniwelować skutek nałożenia kary pieniężnej. Jego ocenie podlega jedynie trafność rozstrzygnięcia organu administracji, zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego oraz zarzuty skargi. Te ostatnie, są w ocenie Sądu, z powodów podanych wyżej, chybione. Bez istotnego znaczenia jest i to, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w W. decyzją [...] z [...].04.2012 r. odroczył płatność kary pieniężnej w kwocie 52 603 zł, wymierzonej decyzją z MWIOS z [...].11.2011 r. za odprowadzanie ścieków w roku 2009 a decyzją nr. [...] z [...] .07.2012 r. odroczył płatność kary w wysokości 257 723 zł za odprowadzanie ścieków z przekroczeniem pozwolenia wodnoprawnego w 2010 r., na czas niezbędny do realizacji rozbudowy oczyszczalni w W. Jak wynika z przedłożonych w toku postępowania sądowego decyzji, decyzja z [...] listopada 2011 r., dotyczyła wymierzenia kary za odprowadzenie ścieków w ilości większej niż dopuszczalna pozwoleniem wodnoprawnym (przekroczenie o 93 707 m3) a więc z zupełnie innej przyczyny niż w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Przyczyną nałożenia kary było ewidentne (a nie domniemane) przekroczenie ilości wprowadzanych do środowiska ścieków i rzeczywiście w tamtym wypadku rozbudowa oczyszczalni powinna spowodować co najmniej zwiększenie jej efektywności i jakości odprowadzanych ścieków. Drugiej decyzji o odroczenia płatności kary w kwocie 257 723 zł pełnomocnik Skarżącego nie złożył, (powołana w uzasadnieniu pisma decyzja z [...] lipca 2012 r. dotyczy innych kwestii), więc Sąd nie mógł się do niej odnieść. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zarzuty skargi są nieuzasadnione. Również z urzędu Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego ani naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dlatego też na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.