IV SA/Wa 1985/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Z. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie w zakresie w jakim stwierdzono niedopuszczalność zażalenia skarżącego Stowarzyszenia Z. wniesionego na postanowienie Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lipca 2009 roku nr [...] nadające rygor natychmiastowej wykonalności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2009 roku nr [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie w części określonej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu do czasu jego uprawomocnienia się; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia Z. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...]września 2009 r. - zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - stwierdziło niedopuszczalność m. in. zażalenia Stowarzyszenia Z. wniesionego na postanowienie Prezydenta W. z [...] lipca 2009 r. nadające rygor natychmiastowej wykonalności własnej decyzji z [...] czerwca 2009 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na realizacji instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne przy zastosowaniu procesów termicznych w ramach modernizacji i rozbudowy Zakładu U. w W. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał następujący stan sprawy: Zakład U. w W. wnioskiem z 28 października 2008 r. wystąpił do Prezydenta W. o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację ww. przedsięwzięcia. Wniosek ten wpłynął do organu w dniu 29 października 2009 r. Pismem z 10 kwietnia 2009 r. Stowarzyszenie Z. wystąpiło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wszczętym ww. wnioskiem, zgłosiło także wnioski i uwagi dotyczące planowanego przedsięwzięcia. Pismo to wpłynęło do organu w dniu 15 kwietnia 2009 r. Po rozpoznaniu wniosku z 28 października 2008 r. Prezydent W. decyzją z [...] czerwca 2009 r. ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację wnioskowanej inwestycji. Postanowieniem z [...] lipca 2009 r. wydanym na podstawie art. 108 § 2 K.p.a. nadał powyższej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Zażalenia na postanowienie z [...] lipca 2009 r. wniosło m. in. Stowarzyszenie Z. Kolegium postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. stwierdziło niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia. W uzasadnieniu podniosło, iż w pierwszej kolejności w sprawie niezbędne było ustalenie, jakie przepisy, tj. czy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony Środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150, ze zm.) - dalej w skrócie: Poś, czy ustawy z dnia 2 października 2008 r. Sygn. akt IV SA/Wa 1985/09 o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.) - dalej w skrócie: ustawa o informacji - znajdują zastosowanie w sprawie wszczętej wnioskiem Zakładu U. w W., złożonym w dniu 29 października 2008 r., bowiem wymienione ustawy w sposób odmienny regulują zasady udziału organizacji społecznych w postępowaniach z zakresu ochrony środowiska. Dalej organ przytoczył treść art. 33 ust 1 Poś w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 listopada 2008 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy o informacji, oraz art. 44 ust 1 ustawy o informacji. Wskazał, iż dla określenia, które z przytoczonych regulacji znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie, kluczowe znaczenia ma art. 153 ust 1 ustawy o informacji, zgodnie z którym do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy Poś, przed dniem wejście w życie ustawy o informacji, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Jak wynika z przedstawionego stan sprawy postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte - stosownie do art. 61 § 3 K.p.a. - w dniu 29 października 2008 r., a zatem w sprawie znalazły zastosowanie przepisy ustawy Poś, w tym art. 32 i 33 tej ustawy. W myśl art. 33 ust 1 Poś dla dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu niezbędne jest spełnienie łącznie dwóch warunków: zgłoszenie chęci uczestnictwa w określonym postępowaniu oraz złożenie uwag lub wniosków w ramach tego postępowania. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż termin do składania uwag i wniosków zakreślony został przez art. 32 ust 1 pkt 1 Poś na 21 dni, licząc od daty podania informacji o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz o możliwości składania uwag i wniosków. Informacja o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz możliwości składania uwag i wniosków w tejże sprawie podana została m. in. na stronach internetowych Urzędu W. w dniu 14 listopada 2008 r. Oznacza to, że termin minął w dniu 5 grudnia 2008 r. Tymczasem Stowarzyszenie Z. swoje uwagi i wnioski złożyło w piśmie z 10 kwietnia 2009 r., czyli po upływie zakreślonego terminu. Sygn. akt IV SA/Wa 1985/09 Zatem Stowarzyszenie Z. nie uzyskało statusu podmiotu uczestniczącego na prawach strony, a więc nie było uprawnione do złożenia przedmiotowego zażalenia. Kolegium także podniosło, wskazując na treść art. 31-33 Poś, iż złożenie wniosków i uwag nie jest równoznaczne z uczestnictwem w danym postępowaniu na prawach strony. Do tego niezbędne jest bowiem wydanie postanowienia w trybie art. 31 § 2 K.p.a., którego brak w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Te wszystkie okoliczności świadczą zdaniem Kolegium, iż zażalenie na postanowienie z [...] lipca 2009 r. zostało wniesione przez podmiot, które nie posiada legitymacji procesowej do tego rodzaju działania, gdyż nie jest stroną niniejszego postępowania, nie został do niego dopuszczony, ani też nie posiada uprawnień do decydowania o bycie postępowania wszczętego na żądanie innego podmiotu. W skardze Stowarzyszenie Z. wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia z [...] września 2009 r. oraz postanowienia Prezydenta W. z [...] lipca 2009 r. Stowarzyszenie podniosło, iż organ naruszył zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego poprzez zastosowanie art. 33 ust 1 i 1a Poś, który jest niezgodny z dyrektywą Rady 85/337/EWG z 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż ww. przepis został zmieniony ustawą o informacji, albowiem był sprzeczny w prawem wspólnotowym. Nieprawidłowo transponował przepisy dyrektywy 85/337/EWG, co stało się podstawą wszczęcia przez Komisję postępowania przeciwko Polsce. Dalej Stowarzyszenie powołało się na wytyczne Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z 3 czerwca 2008 r. w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć współfinansowanych z krajowych lub regionalnych programów operacyjnych, a w szczególności na wytyczne wskazane w pkt 26. Niezależnie od powyższego skarżące Stowarzyszenie podkreśliło, iż zgłosiło uwagi w postępowaniu w dniu 10 kwietnia 2009 r., tj. z zachowaniem 21-dniowego terminu od ogłoszenia Prezydenta W. z 12 marca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Sygn. akt IV SA/Wa 1985/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy zakreślonej skargą, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2009 r. w zakresie w jakim stwierdzono niedopuszczalność zażalenia skarżącego Stowarzyszenia Z., wydane zostało z naruszeniem prawa. Podstępowania w sprawie o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia do dnia 15 listopada 2008r. prowadzone były na podstawie przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i aktów do niej wykonawczych, natomiast od dnia 15 listopada 2008 r. prowadzone są na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Na podstawie art. 153 ww. ustawy z 3 października 2008 r., do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy Poś, przed dniem wejścia w życie ustawy o informacji, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1, przepisy dotychczasowe. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte wnioskiem z 28 października 2008 r. (wpływ do organu 29 października 2008 r.), a zatem całe postępowanie prowadzone było na podstawie dotychczasowych przepisów, tj. na podstawie ustawy Poś. Skarżące Stowarzyszenie zakwestionowało jednak zastosowanie przez organ art. 33 Poś jako naruszającego prawo wspólnotowe. Wywiodło, iż ustawa Poś nieprawidłowo implementowała dyrektywę Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. 85/337/EWG w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia Sygn. akt IV SA/Wa 1985/09 publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urzęd. L 175 z 5 lipca 1985 r.), a zatem nie mogła być stosowana w sprawie. Zarzut dotyczący nieprawidłowej implementacji prawa wspólnotowego jest najdalej idącym zarzutem jaki można postawić w odniesieniu do regulacji krajowego porządku prawnego i nastręcza najwięcej problemów przy stosowaniu prawa wspólnotowego. Nieprawidłowa implementacja wiąże się z wadliwą harmonizacją aktów narzucających konieczność realizacji określonych celów dyrektyw. Dyrektywy bowiem zasadniczo nie zawierają konkretnych norm, które według ogólnej zasady prawa wspólnotowego - zasady bezpośredniej skuteczności dają możliwość bezpośredniego powołania się na przepisy prawa wspólnotowego przed sądem krajowym. Zapisy dyrektywy służą zabiegom pozwalającym na stworzenie przez państwo członkowskie takich regulacji, które będą zgodne z założeniami i celami określonymi przez wspólnotę. Dyrektywa z reguły nie spełnia warunków do bezpośredniego stosowania, gdyż aby była ona bezpośrednio skuteczna musi być jasna, konkretna i precyzyjna oraz bezwarunkowa. W tej sytuacji rozpoznawana sprawa wymaga szerszego spojrzenia i uwzględnienia regulacji wspólnotowych w przedmiocie ochrony środowiska. Ochrona środowiska stanowi jedno z podstawowych zadań i celów Wspólnoty Europejskiej. W sferze ochrony środowiska realizowane są one przede wszystkim przez dyrektywy, które odnoszą się prawie do wszystkich obszarów środowiska - od ustalania minimalnych standardów środowiskowych dla np. jakości wody, powietrza, norm hałasu czy kontroli substancji chemicznych, do regulacji dotyczących przyrody, zagrożeń przemysłowych czy biotechnologii. Dyrektywa jest formą aktu prawnego uchwalonego w sytuacji, gdy wykonanie określonego zadania należy do Wspólnoty, ale dobór środków pozostaje w kompetencji państw członkowskich. Zgodnie z art. 249 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) dyrektywa skierowana jest wyłącznie do rządów państw członkowskich i wyznacza cele lub minimalne standardy, które należy włączyć do krajowego porządku prawnego, pozostawiając państwom swobodę przy wyborze form i metod ich realizacji. Oznacza to konieczność osiągnięcia prawnego rezultatu, pozostawiając państwom członkowskim dobór środka. Z istoty swojej dyrektywa zawiera normy ogólne generalne, choć czasami odnoszą się one do konkretnych przypadków np. regulacje w sprawie składowisk odpadów. Sygn. akt IV SA/Wa 1985/09 Stojąc na straży prawidłowego wykonania regulacji wspólnotowych Komisja Europejska wystąpiła w 2006 r. z interwencją przeciwko Polsce (naruszenie nr 2006/2281), w zakresie nieprawidłowej implementacji w przepisach Poś, dyrektywy 85/337/EWG. Jednym z zagadnień budzących zastrzeżenia Komisji była niepełna zgodność polskich przepisów w zakresie "informowania" społeczeństwa z wymaganiami art. 6 ust. 2 dyrektywy 85/337/EWG i nieprawidłowa transpozycja pojęcia "zainteresowana społeczność." Zgodnie z art. 1 dyrektywy 85/337/EWG (zmienionej dyrektywą Rady 97/11 /WE i dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/25/WE) "zainteresowana społeczność" oznacza społeczeństwo, które jest lub może być dotknięte skutkami lub ma interes w procedurach podejmowania decyzji dotyczących środowiska, a także organizacje pozarządowe działające na rzecz ochrony środowiska i spełniające wymagania przewidziane w prawie krajowym. Takie podmioty uważa się za mające interes w tym zakresie. W ocenie Komisji Europejskiej art. 33 Poś został sformułowany zbyt restrykcyjnie w stosunku do organizacji ekologicznych. Nieuzasadnioną barierą, w porównaniu do pozostałych przedstawicieli zainteresowanej społeczności (którzy mają status stron postępowania w myśl art. 28 K.p.a.), był wymóg zgłoszenia chęci uczestniczenia w postępowaniu i równocześnie przedłożenia uwag lub wniosków w terminie 21 dni. Zaprezentowane stwierdzenie Komisji Europejskiej jest bezdyskusyjne, jednakże w niniejszej sprawie ten zarzut skargi - naruszenie prawa wspólnotowego -nie mógł odnieść żądanego przez stronę skarżącą skutku. Niemniej jednak powyższe pozostaje bez wpływu dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zażalenia skarżącego Stowarzyszenia Z., albowiem organizacja ta - nawet na podstawie restrykcyjnego przepisu art. 33 ustawy Poś spełniła wymagane nim przesłanki dla dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Tym samym Sąd uznał, iż Kolegium stwierdzając niedopuszczalność zażalenia skarżącego naruszyło art. 32 ust 1 pkt 1, 33 Poś, a w konsekwencji art. 134 w związku z art. 144 K.p.a. Kolegium uznało, iż skarżące Stowarzyszenie nie ma legitymacji do wystąpienia z zażaleniem na postanowienie z [...] lipca 2009 r., albowiem nie złożyło skutecznie wniosku w trybie art. 33 Poś, a tym samym nie działało w sprawie na prawach strony. Zauważyć jednak należy, iż przedmiotowe postępowanie wszczęte zostało na wniosek Zakładu U. w Sygn. akt IV SA/Wa 1985/09 W. z 28 października 2008 r. (wpływ do organu 29 października 2008 r.). O wszczęciu postępowania poinformowano strony i zainteresowane podmioty pismem z 13 listopada 2008 r. Informacja ta została umieszczona w siedzibie Urzędu W. na tablicy ogłoszeń do dnia 22 grudnia 2008 r., na stronie internetowej Urzędu od 14 listopada 2008 r. do 14 grudnia 2008 r., w miejscu inwestycji oraz w Urzędzie Dzielnicy [...] W. w dniach 21 listopada 2008 r. - 5 grudnia 2008 r. Następnie pismem z 12 marca 2009 r. - na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 1 Poś - organ poinformował strony i osoby zainteresowane, iż zostały zamieszczone w publicznym dostępnym wykazie, dane o wniosku z 28 października 2008 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na modernizacji 1 rozbudowie Zakładu U. w W., który wraz z raportem o oddziaływaniu na środowisko został wyłożony do wglądu. Pouczono zainteresowanych, iż mogą zapoznać się z ww. dokumentami oraz składać wnioski i uwagi w terminie 21 dni, tj. od dnia 20 marca 2009 r. do dnia 10 kwietnia 2009 r. Informacja ta została podana do publicznej wiadomości przez wywieszenie jej w siedzibie Urzędu W. w dniach 12 marca 2009 r. – 16 kwietnia 2009 r., na stronie internetowej Urzędu w dniach 13 marca 2009 r. – 13 kwietnia 2009 r., w miejscu planowanej inwestycji w dniach 13 marca 2009 r. – 17 kwietnia 2009 r. oraz w Urzędzie Dzielnicy [...] W. w dniach 17 marca 2009 r. - 31 marca 2009 r. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu, iż to w dniu 14 listopada 2008 r. organ poinformował strony i osoby zainteresowane, iż zostały zamieszczone w publicznym dostępnym wykazie, dane o wniosku z 28 października 2008 r. Informacja w trybie art. 32 ust 1 pkt 1 Poś nosi bowiem datę 12 marca 2009 r. Nadto 21 - dniowego terminu, o którym mowa w powołanym przepisie nie liczy się - jak wskazał organ - od daty podania informacji o zamieszczeniu w publicznym, dostępnym wykazie danych wniosku, albowiem termin ten wynika wprost z przedmiotowej informacji, zatem należało go liczyć od dnia 20 marca 2009 r. do dnia 10 kwietnia 2009 r. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości, iż złożony w dniu 10 kwietnia 2009 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym - art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a.) przez skarżące Stowarzyszenie Z., wniosek o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu spełnia ustawowe przesłanki, a nadto został złożony w ustawowym terminie. Sygn. akt IV SA/Wa 1985/09 Nie budzi również wątpliwości, iż wniosek Stowarzyszenia Z. nie został formalnie rozpoznany, tj. organ właściwy w sprawie nie wydał postanowienia w przedmiocie dopuszczenia tego Stowarzyszenia do udziału w toczącym się postępowaniu. Okoliczność ta nie mogła jednak skutkować stwierdzeniem niedopuszczalności zażalenia skarżącego na postanowienie z [...] lipca 2009 r. Należy bowiem wskazać, iż zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie przed organem administracji jest postępowaniem dwuinstancyjnym, co oznacza, iż organ rozpoznający sprawę w drugiej instancji jest zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywano niejednokrotnie, iż istotą dwuinstancyjności jest dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Dotyczy to także postanowień, które podlegają zaskarżeniu w trybie administracyjnym. Z kolei nie zasługują na uwzględnienie zarzuty Stowarzyszenia, jakoby zastosowanie w sprawie miały wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 3 czerwca 2008 r. Podkreślić bowiem należy, iż zarówno organy administracji publicznej, jak i Sąd, orzekające w sprawie działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), do których nie zalicza się wytycznych ministrów, w tym Ministra Rozwoju Regionalnego. Podsumowując podkreślić trzeba, iż w rozpoznawanej sprawie Kolegium błędnie ustaliło stan faktyczny sprawy, dokonało nieprawidłowej wykładni zastosowanych przepisów ustawy Poś, a w konsekwencji wydało rozstrzygnięcie niezgodne z prawem. W świetle powyższego skargę Stowarzyszenia Z. należało uwzględnić. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy weźmie pod uwagę rozważania wyżej poczynione i rozstrzygnie w sposób zgodny z prawem w przedmiocie zażalenia skarżącego Stowarzyszenia Z. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w punkcie I i II sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto o treść art. 200 i 205 § 2 powołanej ustawy.