IV SA/Wa 1987/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Minister Infrastruktury, zwany dalej Ministrem, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2009 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...], uchylającej decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] i umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] maja 1958 r. nr [...] stwierdzającej, że nieruchomość położona w P. przy ul. [...], stanowiąca własność spadkobierców J. R. przeszła z mocy samego prawa na własność Skarbu Państwa. Organ przedstawiając przebieg postępowania w rozpatrywanej sprawie wskazał, że wnioskiem z dnia [...] listopada 1999 r. M. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] maja 1958 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, zwany dalej Prezesem, decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] maja 1958 r. W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. uchylił własną decyzję ż dnia [...] czerwca 2000 r. i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] maja 1958 r. W dalszej części uzasadnienia decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. Minister przedstawił przebieg postępowania, dotyczącego kolejnego wniosku M. M., z dnia [...] października 2006 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] maja 1958 r. Następnie organ wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2007 r. M. M. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2000 r., uchylającej decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2000 r. i umarzającej postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] maja 1958 r. Sygn. akt IV SA/Wa 1987/10 W wyniku rozpatrzenia ww. wniosku, Minister decyzją z dnia [...] września 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa z dnia [...] grudnia 2000 r., a decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. organ wskazał, że wniosek M. M. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja Prezesa z dnia [...] grudnia 2000 r. nie jest obarczona żadną wadą, enumeratywnie wymienioną w art. 156 §1 K.p.a. Minister wyjaśnił, że Prezes w decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r. prawidłowo uznał, że "decyzja" Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] maja 1958 r., mimo nazwy, nie posiada waloru decyzji administracyjnej. Przedmiotowy akt nie rozstrzygał żadnej sprawy administracyjnej, a stanowił jedynie oświadczenie organu, że nieruchomość położona w P. przy ul. [...], została przejęta w trybie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. R.P. z 1946 r., Nr 13, poz. 87), wydanym w związku z ubieganiem się o zwrot nieruchomości. Przejście mienia na własność Skarbu Państwa zgodnie z dekretem z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, następowało z mocy samego prawa (art. 2 ust. 1), a żaden przepis nie przewidywał stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa danego mienia w drodze deklaratywnej decyzji administracyjnej. Tryb dekretu przewidywał natomiast sądową kontrolę wniosków okręgowych urzędów likwidacyjnych. Przejęcie podlegało zatem jedynie ocenie sądu dokonującego wpisu w księdze wieczystej. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 6 wspomnianego dekretu, "przejście na własność Skarbu Państwa lub osób prawnych prawa publicznego nieruchomości i wszelkich praw hipotekowanych z mocy przepisów niniejszego dekretu podlega ujawnieniu w księgach hipotecznych (gruntowych) na wniosek właściwego okręgowego urzędu likwidacyjnego". Przywołany przepis nie przewidywał wydania w wyżej wymienionym wypadku jakiejkolwiek decyzji administracyjnej. Minister wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowym (np. postanowienie SN z dnia 24.01.1973 r., sygn. akt I CR 59/73) akty wydawane na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, nazywane były zaświadczeniami. Dlatego "decyzja" Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] maja 1958 r. mimo formalnej nazwy nie stanowi decyzji administracyjnej, albowiem nie zawiera władczego rozstrzygnięcia sprawy, tylko informuje stronę o zaistnieniu określonych skutków prawnych z mocy samego prawa. Organ wyjaśnił dodatkowo, że jedyną możliwą drogą postępowania mającą na celu wyeliminowanie, jak Sygn. akt IV SA/Wa 1987/10 twierdzi wnioskodawca, stanu niezgodnego z prawem jest droga postępowania cywilnego, a nie administracyjny tryb nadzoru. Podsumowując Minister wskazał, że decyzja Prezesa z dnia [...] grudnia 2000 r. nie jest obarczona żadną wadą nieważności. Skargę na decyzję Ministra z dnia [...] sierpnia 2010 r. wniosła M. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2009 r. Decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji Ministra z dnia [...] września 2009 r. oraz decyzji Prezesa z dnia [...] czerwca 2000 r., - art. 7 K.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy niezgodnie z zasadą, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, - art. 104 § 1 K.p.a. wskazującego, iż organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła m.in., że akt z dnia [...] maja 1958 r. jak najbardziej jest decyzją administracyjną, ponieważ posiada rozstrzygnięcie skutkujące następstwem prawnym, wydany został przez organ administracji publicznej i skierowany do stron. O tym bowiem czy dany akt administracyjny jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu, będącego podstawą działania organu załatwiającego sprawę. Skarżąca zauważyła, że skoro żaden przepis dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich nie przewidywał stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa danego mienia w drodze decyzji, to świadczy to o tym, że "decyzja" z dnia [...] maja 1958 r. została wydana bez podstawy prawnej i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skarżąca zakwestionowała również stanowisko organu, że tryb dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, przewidywał jedynie sądową kontrolę wniosków okręgowych urzędów likwidacyjnych o wpis przejścia własności nieruchomości na własność Skarbu Państwa w księgach wieczystych. Zdaniem skarżącej niewątpliwie sąd wieczystoksięgowy wpisał przejście własności nieruchomości na własność Skarbu Państwa w księdze wieczystej, biorąc za podstawę decyzję administracyjną z dnia [...] maja 1958 r. Sygn. akt IV SA/Wa 1987/10 W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jak stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. -zarzutami i wnioskami skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym do wyeliminowania z obrotu prawnego. Po pierwsze należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2000. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Przy tym należy pamiętać, iż ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydawania decyzji, kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Sygn. akt IV SA/Wa 1987/10 Zadaniem organu, prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258). Postępowanie to nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony. Obowiązkiem organu, orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający może brać pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji, objętej wnioskiem. Takie postępowanie traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się na podstawie art. 157 k.p.a. W świetle tego przepisu zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, określonej w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że interpretacja przepisów, dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych, musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu unormowania. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, obejmujące najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2000. Prawidłowo uznały organy, orzekające w sprawie niniejszej, że w.w. decyzja z [...].12.2000 nie jest dotknięta żadną wadą, o której mowa w art. 156 k.p.a. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast prawidłowo uznał bowiem, że pomimo użycia Sygn. akt IV SA/Wa 1987/10 słowa "decyzja" akt administracyjny z dnia [...].05.1958 nie mieści się w pojęciu decyzji administracyjnej, gdyż nie rozstrzygał sprawy administracyjnej, a jedynie był oświadczeniem organu administracji, które wraz z wnioskiem o wpisanie prawa własności podlegało ocenie sądu dokonującego wpisu w księdze wieczystej. Ta interpretacja aktu z dnia [...].05.1958 znajduje potwierdzenie w jego treści. Prezydium Rady Narodowej miasta P. "zawiadamia, że nieruchomość położona w P. przy [...], stanowiąca własność spadkobierców J. R., przeszła z mocy samego prawa na własność Skarbu Państwa". Zatem analiza treści aktu wskazuje na to, że nie posiada on przymiotów koniecznych decyzji administracyjnej. Co więcej, w uzasadnieniu aktu jego adresat został prawidłowo pouczony, że jeżeli nie zgadza się on z decyzją, "w ciągu 3 miesięcy od jej doręczenia może dochodzić ewentualnych roszczeń w trybie postępowania sądowego". Z brzmienia art. 156 § 1 K.p.a. wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). Dlatego też, w tezie wyroku NSA z 12 grudnia 1988 r. (sygn. akt II SA 981/88, publ. ONSA 1988, z. 2, poz. 96) zasadnie stwierdzono, że "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". Rozważając wystąpienie bądź niewystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa należy zawsze oddzielać od rażącego naruszenia prawa przypadki naruszenia prawa, spowodowane wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem. Samo nazwanie aktu z dnia [...].05.1958 "decyzją" upoważniało Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast do dokonania w decyzji z dnia [...].12.2000 oceny, że akt z dnia [...].05.1958 nie jest decyzją administracyjną, a w konsekwencji do uznania, że organy administracji nie mają kompetencji do orzekania w tych sprawach. Brak zatem naruszenia prawa, które można by nazwać "rażącym", a zatem nie ma możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].12.2000. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...].08.2010 utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2009 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...]. Kontrolowana decyzja jest - zdaniem orzekającego w sprawie Sądu - prawidłowa, dlatego należało pozostawić ją w porządku prawnym, o czym orzeczono na mocy art. 151 p.p.s.a.