IV SA/Wa 1991/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi W. N. i S. N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - IV SA/Wa 1991/10 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] maja 1979 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa części gospodarstwa rolnego, składającego się z działek ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o powierzchni 2,3663 ha, położonego w D., stanowiącego wówczas własność S. N. i W. N. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że pomimo oświadczenia S. N. i W. N., że nie występowali z wnioskiem o wykup na rzecz Skarbu Państwa należącej do nich nieruchomości, nie można przyjąć, że jej przekazanie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa i wbrew ich woli. W decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] maja 1979 r. znajduje się zapis, że decyzja została wydana po rozpatrzeniu sprawy S. N. i W. N. Na poparcie tezy, że było to postępowanie wnioskowe świadczy fakt, że właściciele przejętej nieruchomości nie odwoływali się od decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] maja 1979 r. S. N. i W. N. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydanej powyższą decyzją. Podnieśli, że nie występowali w jakiejkolwiek formie, czy to pisemnej, czy to ustnej do żadnego organu administracyjnego z wnioskiem o przejęcie na Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości oraz nie odebrali w całości ani w części określonej decyzją Prezydenta Miasta D. należności pieniężnej z tytułu przejęcia w wysokości 44.330,90 zł. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił swoją decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. oraz: 1) stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] maja 1979 r. w części dotyczącej następujących działek ew.: nr [...] powierzchni 0,2305 ha (stanowiącej dawne działki ew. nr [...] i [...]), nr [...] o powierzchni 0,2585 ha (stanowiącej dawne działki ew. nr [...] i [...]), nr [...] o powierzchni 0,3915 ha (stanowiącej dawne działki ew. nr [...] i [...]), nr [...] o powierzchni 0,2044 ha (stanowiącej dawne działki ew. nr [...] i [...]), nr [...] o powierzchni 0,2163 ha, nr [...] o powierzchni 0,0860 ha, nr [...] o powierzchni 0,2832 ha, nr [...] o powierzchni 0,0219 ha, nr [...] o powierzchni 0,1121 ha, nr [...] o powierzchni 0,0112 ha (stanowiącej część dawnej działki ew. nr [...]), nr [...] o powierzchni 0,1888 ha (stanowiącej część dawnej działki ew. nr [...]), nr [...] o powierzchni 0,0956 ha; 2) stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta D. z dnia [...] maja 1979 r. została wydana z naruszeniem prawa w stosunku do działki ew. nr [...] o powierzchni 0,2663 ha i odmówił stwierdzenia jej nieważności w tej części z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru wskazał, że przejęcie gospodarstwa lub jego części przez Skarb Państwa na podstawie art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. nr 32, poz. 140) mogło nastąpić tylko na wniosek właściciela gospodarstwa. Bez takiego wniosku postępowanie w przedmiocie przejęcia nieruchomości nie mogło się toczyć, a przejęcie gospodarstwa dojść do skutku. Przepis art. 53 i inne przepisy ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin nie przewidywały żadnych wyjątków od tej zasady. W aktach sprawy brak jednak dowodu potwierdzającego złożenie wniosku przez dawnych właścicieli nieruchomości. Wobec twierdzeń S. N. i W. N., że wniosku o przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa nigdy nie składali organ uznał, że decyzja Prezydenta Miasta D. z dnia [...] maja 1979 r. orzekająca o przejęciu na własność Skarbu Państwa części gospodarstwa rolnego, składającego się z działek ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o powierzchni 2,3663 ha położonego w D., została wydana z rażącym naruszeniem art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. nr 32, poz. 140). Natomiast działka nr [...] o powierzchni 0,2663 ha została zbyta osobie trzeciej w formie aktu notarialnego, stąd wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Skutki takie nie wystąpiły odnośnie pozostałych działek będących przedmiotem decyzji, gdyż stanowią nadal własność Skarbu Państwa i znajdują się w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Zdaniem Ministra odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego określonego aktu trzeba rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. W konsekwencji, dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Zgodnie natomiast z art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.", nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W takiej sytuacji organ stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji (art. 158 § 2 k. p. a.). S. N. i W. N. wnieśli skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 r. w części stwierdzającej, że decyzja Prezydenta Miasta D. z dnia [...] maja 1979 r. została wydana z naruszeniem prawa w stosunku do działki ew. nr [...] o powierzchni 0,2663 ha polegającym na odmowie stwierdzenia jej nieważności w tej części z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych. Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organu, że odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego określonego aktu trzeba rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Teza ta doprowadziła do niezasadnej w ocenie skarżących konsekwencji, iż dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego skutku poprzez wydanie decyzji. Zdaniem skarżących pojęcie "nieodwracalnych skutków prawnych" należy rozumieć wąsko, jako rzeczywistą niemożliwość przywrócenia stanu prawnego bez względu na tryb (administracyjny albo sądowy), w którym to przywrócenie mogłoby nastąpić. Niemożność prawna nie powinna być więc wiązana z kompetencją organu administracji. Nieodwracalność skutku prawnego wyłącznie na drodze administracyjnej nie spełnia przesłanki z art. 156 § 2 k. p. a. W razie, gdy organ administracji publicznej nie ma kompetencji do działania w formach prawnych dla odwrócenia skutku prawnego, a właściwość przyznana jest innemu organowi państwowemu - sądowi powszechnemu, nie oznacza to prawnej niedostępności dla organu orzekającego w sprawie. Przepisy prawa przewidują, że w obowiązującym systemie prawnym kompetencje organów państwowych (organów władzy publicznej) krzyżują się, a dotyczy to zarówno organów administracji publicznej, jak i sądów powszechnych. W związku z tym nie nastąpiła nieodwracalność skutków prawnych związanych z przeniesieniem prawa własności działki ew. nr [...] na rzecz osoby trzeciej, jako że nie zaistniała niemożliwość przywrócenia stanu prawnego w trybie sądowym. Ponadto wskazano, że organ nie przeprowadził dogłębnego postępowania wyjaśniającego dotyczącego aktu notarialnego, którym działka ew. nr [...] przeniesiona została na rzecz osoby trzeciej. W szczególności nie zbadano: - czy przeniesienie to miało charakter odpłatny. Jest to istotne, gdyż ochrona nabywcy nieruchomości obejmuje jedynie prawa nabyte odpłatnie, a nabycie nieodpłatne nie może zostać ocenione jako powodujące nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k. p. a; - okoliczności przeniesienia w 2002 r. własności działki ew. nr [...] na rzecz osoby trzeciej z pominięciem przysługującego skarżącym prawa pierwszeństwa do jej nabycia wynikającego z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (w ówczesnym brzmieniu - t. jed. Dz. U. z 2001 r. nr 57, poz. 603 ze zm.). W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W sprawie bezsporne jest, że decyzja Prezydenta Miasta D. z dnia [...] maja 1979 r. o przejęciu na własność Państwa części gospodarstwa stanowiącego własność S. i W. N. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie niniejszej potwierdza prawidłowość ustaleń dokonanych przez organ nadzorczy w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. Słusznie organ przyjął, że konsekwencją braku pochodzącego od osoby uprawnionej wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa na podstawie art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977r o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin ( Dz. U. Nr 32, poz. 140), jest uznanie, że decyzja Prezydenta Miasta D. z dnia [...] maja 1979r. została wydana z rażącym naruszeniem wskazanego powyżej artykułu. Sporne pozostaje natomiast czy w odniesieniu do działki nr [...] o powierzchni 0,2663 ha w następstwie tej decyzji powstały nieodwracalne skutki prawne, które stanowią negatywną przesłankę stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 2 k.p.a. in fine). W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w stosunku do wymienionej działki skutek taki wywołało zbycie jej własności na rzecz osoby trzeciej w formie aktu notarialnego. W oparciu o tą ocenę organ nadzoru odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta D. w zakresie dotyczącym ww. działki ograniczając się do stwierdzenia na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., że decyzja o przejęciu gospodarstwa na własność Państwa wydana została w tym zakresie z naruszeniem prawa. Sąd w pełni podziela powyższe stanowisko organu . W tym miejscu należy przypomnieć, że ze względu na to, iż w art. 156 § 2 k.p.a. ustawodawca nie określił żadnych kryteriów pozwalających na zdefiniowanie pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych, w piśmiennictwie i orzecznictwie podejmowano próby wskazania przesłanek, jakimi należy kierować się w celu wyodrębnienia skutków prawnych skutków prawnych nieodwracalnych od wszystkich innych, powodowanych wejściem decyzji administracyjnej do obiegu prawnego. I tak J. Borkowski, B. Adamiak w "Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2008, str. 748, przyjmują, że obojętne dla możliwości stosowania tego przepisu jest istnienie faktycznych możliwości odwrócenia następstw spowodowanych przez decyzję, natomiast istotna jest materialnoprawna i proceduralna podstawa do podjęcia przez organ administracji państwowej działań, umożliwiających odwrócenie następstw spowodowanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, a w szczególności przywrócenie stanu poprzedniego. Z kolei w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. III AZP 4/92 (OSNCP z 1992 r., nr 12, poz. 211) stwierdzono, że "Jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji". W uzasadnieniu zawarto m.in. stwierdzenie, że jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej-tylko ze względu na zakres jego kompetencji- będzie nieodwracalny. Pogląd ten został zaakceptowany w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. OPS 7/96 (ONSA z 1997 r., nr 2, poz. 49), wydanej na gruncie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), w przypadku oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej. Podobnie w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 23 lutego 1998 r., sygn. OPS 6/97 (ONSA z 1998 r., nr 2, poz. 40) zwrócono uwagę, że kompetencje organów administracyjnych - ze względu na nieodwracalność skutków prawnych -nie pozwalają na pozbawienie praw tych podmiotów, których prawo własności lokali i użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu są następstwem zdarzenia cywilnoprawnego (umowy sprzedaży i umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepis prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6.04.2001 r., sygn. akt IV SA 914/99, LEX nr 55762; wyrok NSA w Warszawie z dnia 28.09.2001 r., sygn. akt I SA 326/01, LEX nr 7550; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010r., sygn. akt I OSK 1084/09, LEX nr 594882). W świetle powyższych wywodów stwierdzić należy, że skoro własność działki nr [...] została przeniesiona na rzecz osoby fizycznej aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 2002r., to jest oczywistym, iż brak jest możliwości , ażeby organ administracji w granicach swoich kompetencji był władny do uchylenia skutku prawnego wymienionej decyzji, jakim jest dokonanie czynności prawnej przeniesienia własności przedmiotowej działki umową cywilnoprawną zawartą w formie aktu notarialnego. Prawidłowo zatem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekł, decyzja z dnia [...] maja 1979r. wydana została z naruszeniem prawa w stosunku do działki nr [...] i odmówił stwierdzenia jej nieważności w tej części z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków. Zauważyć należy, iż przeniesienie własności przedmiotowej działki nastąpiło przed wszczęciem postępowania nadzorczego, bowiem wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta D. skarżący złożyli 9 kwietnia 2008r, a zatem po upływie prawie sześciu lat od daty zawarcia w/w aktu notarialnego. Zauważyć należy, iż niewątpliwie celem uregulowania zawartego w art. 156 § 2 kpa jest ochrona osób trzecich, które po wydaniu decyzji dotkniętej wadą nieważności nabyły rzecz w dobrej wierze, i jest to podyktowane ochroną obrotu prawnego. Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia przez organ art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności i trybu zawarcia aktu notarialnego dotyczącego działki nr [...], stwierdzić należy, iż kwestie te nie miały znaczenia w niniejszej sprawie. Powołanie się przez skarżących na wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2008r., sygn. akt I OSK 607/07 również nie może odnieść zamierzonego skutku, bowiem wyrok ten wiąże sąd i organy tylko w sprawie, w której został wydany. Jednakże wypada zaznaczyć, iż zapadł on w odmiennym stanie faktycznym, bowiem w księdze urządzonej dla zbytej nieruchomości wpisane było zastrzeżenie i NSA wskazał, że organ powinien był zawiesić postępowanie nadzorcze do czasu dokonania przez sąd powszechny oceny wpisanego zastrzeżenia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. Nr 153 poz. 1270) ze zm. orzekł jak w sentencji.