IV SA/Wa 1991/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie: sędzia WSA Anita Wielopolska asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu zażalenia M. O. (dalej: skarżąca), utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta [...] z [...] kwietnia 2019 r. o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania istniejącego wolnostojącego budynku usługowo-biurowego (przedszkole) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Skarżąca wystąpił z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. Burmistrz Miasta [...] odmówił wydania skarżącej zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania istniejącego wolnostojącego budynku usługowo-biurowego położonego na działce nr [...] z obrębu [...] na przedszkole, z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego Miasta [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], utrzymując w mocy postanowienie z [...] kwietnia 2019 r., stwierdziło, że działka nr [...] położona w [...] przy ul. [...] znajduje się w granicach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. (Dz.U. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z planem miejscowym działka nr [...] znajduje się w strefie terenów zabudowy usługowo-administracyjnej (§ 4 pkt 1) oznaczonej symbolem [...]. W § 35 ust. 3 pkt 2 powołanej uchwały, w strefach uciążliwości układu komunikacyjnego wskazanych na rysunku planu nie dopuszcza się zabudowy chronionej, a w budynkach przeznaczonych na stały pobyt ludzi ustala się nakaz wprowadzenia zabezpieczeń hałasowych zgodnych z [...]. Przez zabudowę chronioną należy rozumieć usługi oświaty, w szczególności szkoły stopnia podstawowego i przedszkola oraz usługi zdrowia jak szpitale, przychodnie, żłobki, domy dziecka. Sporna nieruchomość płożona jest w strefie uciążliwości układu komunikacyjnego, czego nie kwestionuje skarżąca, lecz wskazuje, że z uwagi na wybudowanie trasy S8 uciążliwość układu komunikacyjnego uległa zmniejszeniu. Analiza ustaleń planu miejscowego wskazuje, że w przypadku działki nr [...] nie jest możliwe zlokalizowanie na niej przedszkola. W skardze na postanowienie z [...] czerwca 2019 r. skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) § 16 ust. 7 w związku z § 35 ust. 3 pkt 2 planu zagospodarowania przestrzennego [...] poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu niezgodności zamierzonego sposobu użytkowania z przywołanymi przepisami, podczas gdy w rzeczywistości taka niezgodność nie zachodzi; 2) art. 80 i art. 107 § 3 w zw. 126 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie podczas rozpatrywania sprawy w postępowaniu zażaleniowym dowodu z opinii urbanistycznej przedstawionej przez stronę oraz nieuwzględnienie tej opinii w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia przy jednoczesnym niepodważeniu jej wiarygodności i mocy dowodowej; 3) art. 8 § 2 K.p.a. poprzez naruszenie zasady uprawnionych oczekiwań i rozpatrzenie sprawy w sposób odmienny od utrwalonej praktyki, która doprowadziła do powstania przedszkola na terenie objętym strefą uciążliwości z zakazem sytuowania zabudowy chronionej. W ocenie skarżącej organy nieprawidłowo zinterpretowały ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czym uniemożliwiły przeprowadzenie procedury zmiany sposobu użytkowania obiektu budowalnego. Działka nr [...] w [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...]. Przeznaczeniem podstawowym tego obszaru są centralne funkcje miasta, obiekty administracji, handlu, gastronomii, usług i koncentracji miejsc pracy. Z załącznika graficznego do planu wynika, że nieruchomość znajduje się w strefie uciążliwości układu komunikacyjnego [...]. Zamiarem autora planu było ujednolicenie zasad dotyczących stref uciążliwości układu komunikacyjnego i wprowadzenie generalnego zakazu sytuowania zabudowy chronionej na terenach [...]. Plan miejscowy nie wprowadza definicji sformułowania "sytuowanie". Pokrewne pojęcie "usytuowanie" pojawia się natomiast w przepisach Prawa budowlanego i oznacza czynność polegającą na wybudowaniu obiektu budowlanego w określonym miejscu na działce budowlanej. W konsekwencji pojęcia tego nie można odnosić do zabudowy istniejącej, zrealizowanej niejednokrotnie przed uchwaleniem planu miejscowego, która następnie może być wielokrotnie zgodnie z wolą właściciela adaptowana, modernizowana lub której sposób użytkowania może być zmieniany. W związku z powyższym nie może mieć zastosowania w tej sprawie część przepisu § 16 ust. 7 planu, w zakresie w jakim odnosi się do niedopuszczalności sytuowania zabudowy chronionej. Zastosowanie będzie miał natomiast nakaz wprowadzenia zabezpieczeń hałasowych zgodnych z [...], gdyż obiekt o funkcji przedszkolnej jest niewątpliwie przeznaczony na stały pobyt ludzi. Ponadto, organ II instancji w żaden sposób nie odniósł się do opinii, która stanowi dowód w rozumieniu art. 75 § 1 K.p.a. Z opinii tej wynika, że w związku z wybudowaniem trasy S8, nastąpiło zmniejszenie ruchu i związanych z nim uciążliwości na ul. [...]. Dodatkowo organ naruszył zasadę uprawnionych oczekiwań strony, wyrażoną w art. 8 § 2 K.p.a. Skarżąca, występując o zaświadczenie do Burmistrza Miasta [...], miała wiedzę, że w niedalekim sąsiedztwie przy ul. [...] funkcjonuje przedszkole, które powstało w 2005 r., tj. wówczas, gdy już obowiązywał plan miejscowy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Sprawa o wydanie zaświadczenia stwierdzającego zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozostaje w ścisłym związku ze sprawami, które regulują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186). Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć: zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zaświadczeniu wydanym w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego wójt, burmistrz albo prezydent miasta ma stwierdzić o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowe planu zagospodarowania przestrzennego. Organ, wydający zaświadczenie, powinien więc dokonać analizy i oceny, czy zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego będzie zgodny z ustaleniami obowiązującego planu, a następnie to stwierdzić wprost w zaświadczeniu. Nie jest to więc proste urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, jak by wynikało z brzmienia art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ dokonał analizy ustaleń planu miejscowego i oceny, że zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego (przedszkole) na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] jest sprzeczny z § 35 ust. 3 pkt 2 obowiązującego planu miejscowego, który nie dopuszcza w strefie uciążliwości układu komunikacyjnego zabudowy chronionej. Bezspornym w rozpoznawanej sprawie jest to, że działka nr [...] (obręb [...]), przy ul. [...] w [...] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem[...] w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. (Dz.U. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Niesporne jest także to, że z załącznika graficznego do planu miejscowego wynika, że nieruchomość ta znajduje się w strefie uciążliwości układu komunikacyjnego [...]. Stosownie do § 35 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] plan ustala podstawowe przeznaczenie - centralne funkcje miasta, obiekty administracji, handlu, gastronomii, usług i koncentracji miejsc pracy. Przy czym, w strefach uciążliwości układu komunikacyjnego wskazanych na rysunku planu nie dopuszcza się zabudowy chronionej, a w budynkach przeznaczonych na stały pobyt ludzi ustala się nakaz wprowadzenia zabezpieczeń hałasowych zgodnych z [...] (§ 35 ust. 3 pkt 2 planu miejscowego). W świetle § 7 pkt 1 planu miejscowego, przez zabudowę chronioną należy rozumieć usługi oświaty, w szczególności szkoły stopnia podstawowego i przedszkola oraz usługi zdrowia jak szpitale, przychodnie, żłobki, domy dziecka itp. Mając na uwadze treść powołanych przepisów planu miejscowego, prawidłowe jest stanowisko przyjęte w zaskarżonym postanowieniu, że zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego (przedszkole) jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadnie organ przyjął, że skoro działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] w strefie uciążliwości układu komunikacyjnego [...] to w świetle ustaleń planu miejscowego niedopuszczalna jest taka zmiana użytkowania obiektu budowlanego, która będzie się wiązał z jego przeznaczenie pod przedszkole, należące do zabudowy chronionej. Na zmianę stanowiska w tej sprawie nie wpływa treść § 16 ust. 7 planu miejscowego, zgodnie z którym w strefach uciążliwości układu komunikacyjnego wskazanych na rysunku planu nie dopuszcza się sytuowania zabudowy chronionej, a w budynkach przeznaczonych na stały pobyt ludzi ustala się nakaz wprowadzenia zabezpieczeń hałasowych zgodnych z [...]. Skarżący, dokonując wykładni przepisów planu miejscowego kładzie nacisk na pojęcie "sytuowanie", które wiąże z budową nowych obiektów budowlanych, a nie zmianą przeznaczenia już wybudowanych obiektów. Proponowana przez skarżącego wykładania przepisów planu miejscowego w istocie zmierza do wypaczenia treści ustaleń tego planu, który nie dopuszcza wprowadzania w strefach uciążliwości układu komunikacyjnego zabudowy chronionej (w tym przedszkoli). Dotyczy to także zmiany sposobu użytkowania już istniejących budynków, a nie jedynie zakazu budowania nowych obiektów budowlanych o przeznaczeniu podlegającym ochronie. Nie można bowiem pominąć ratio legis wprowadzenia przepisów wykluczających możliwość przeznaczenia terenu pod zabudowę chronioną w strefach uciążliwości układu komunikacyjnego. Prawo ochrony środowiska przewiduje obowiązek uwzględnienia potrzeb ochrony środowiska, w tym także rozwiązanie problemu hałasu w planowaniu przestrzennym. Szczególnej ochrony przed potencjalnymi negatywnymi oddziaływaniami hałasu wymagają młode organizmy, celem zapewnienia im prawidłowego rozwoju. Sam fakt prawidłowego zabezpieczenia obiektu budowlanego zgodnie z [...] może okazać się niewystarczający dla zapewnienia takiej ochrony, skoro dzieci w wieku przedszkolnym powinny przebywać także poza obiektem budowlanym i mieć dostęp do świeżego powietrza (np. plac zabaw). Tym samym nie mogą odnieść skutku zarzuty skarżącego dotyczące nieprawidłowej wykładni przepisów planu miejscowego. Planowana przez skarżącą zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nie mogą także odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 80 i art. 107 § 3 w zw. 126 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie podczas rozpatrywania sprawy w postępowaniu zażaleniowym dowodu z opinii urbanistycznej przedstawionej przez stronę oraz nieuwzględnienie tej opinii w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia przy jednoczesnym niepodważeniu jej wiarygodności i mocy dowodowej. Opinia urbanistyczna Biura Planowania Rozwoju [...] sprowadza się do zakwestionowania zasadności wprowadzenia w planie miejscowym strefy uciążliwości układu komunikacyjnego. W opinii tej wskazuje się, że przebieg linii ograniczających strefę uciążliwości wyznaczony jest schematyczne, bez uwzględnienia rzeczywistych pomiarów hałasu. Dodatkowo w opinii podniesiono, że przeznaczenie podstawowe ([...]) nie wyklucza lokalizowania przedszkoli. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie chodzi o ocenę zasadności wprowadzonych w planie miejscowym ograniczeń. Samo zaś pojęcie "zabudowy chronionej" zostało zdefiniowane w planie i nie wymaga sięgania do określeń stosowanych w dziedzinie nauk technicznych, w tym przypadku w architekturze i urbanistyce. Okoliczność, że plan miejscowy nie zawiera definicji pojęcia "sytuowanie", nie wpływa na zmianę stanowiska w tej sprawie. Niesporne jest, że w świetle ustaleń planu miejscowego działka znajduje się strefie uciążliwości układu komunikacyjnego . W konsekwencji pominięcie dowodu z opinii urbanistycznej, w której kwestionuje się zasadność wyznaczenia strefy uciążliwości układu komunikacyjnego w przyjętym w obowiązującym planie miejscowym kształcie, nie skutkowało naruszeniem art. 80 i art. 107 § 3 w zw. 126 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienie, polegające na braku odniesienia się przez organ do tej opinii, nie miało wpływu na wynik sprawy. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 8 § 2 K.p.a., który skarżący wiąże z rozpatrzeniem przez organy sprawy, jego zdaniem, w sposób odmienny od utrwalonej praktyki. Okoliczność, że przy ul. [...] w [...] działa od 2005 r. przedszkole, nie oznacza, że utrwaloną praktyką organów było wydawanie zaświadczeń o zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego zmiany sposobu użytkowania istniejących budynku na przedszkola, w sytuacji gdy obiekty te znajdowały się w strefie uciążliwości układu komunikacyjnego. Należy zwrócić uwagę, że skarżący nie wskazał, że w odniesieniu do tego obiektu (przedszkola) w ogóle zostało wydane takie zaświadczenie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), oddalił skargę.