IV SA/Wa 1992/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Kaja Angerman Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. S.A. z siedzibą w O. na decyzję Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] określił [...] S.A., [...], ul. [...], [...], opłatę stałą w wysokości 3. 823,00 złotych za okres od 1 stycznia do 31 marca 2018 r., w tym: 1) za okres od 1 stycznia do 28 lutego 2018 r. opłatę stałą w wysokości 1 864,24 zł za pobór wód powierzchniowych, 2) za okres od 1 marca do 31 marca 2018 r. opłatę stałą w wysokości 1 959,03 zł za pobór wód powierzchniowych. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Starosta D. decyzją z [...] marca 2008 r. nr [...] udzielił pozwolenia wodnoprawnego [...] Sp. z o.o. (aktualnie [...] S.A.) na pobór wody powierzchniowej ze zbiornika wodnego w istniejącym wyrobisku na działce nr [...], obręb B., gm. I., pow. d., do dnia [...] marca 2018 r. Pismem z [...] lutego 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Dyrektor Zarządu Zlewni w [...], stanowiącym informację roczną, na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.) ustalił zakładowi [...] Sp. z o.o., [...], ul. [...], [...] za okres od 1 stycznia do 31 marca 2018 r. opłatę stałą w wysokości 3 823,00 zł za pobór wód powierzchniowych. Ustalając opłatę Organ wskazał, że jej wysokość za okres od 1 stycznia do 28 lutego 2018 r. została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 59 dni i maksymalnego poboru, określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 455 m3/h, wynoszącego po przeliczeniu 0,126388889 m3/s oraz za okres od 1 marca do 31 marca 2018 r. jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 31 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 910 m3/h, wynoszącego po przeliczeniu 0,252777778 m³/s. W reklamacji [...] S.A. wskazała, że pozwolenie wodnoprawne wydane przez Starostę D. [...] marca 2008 r. nr [...] dotyczyło korzystania z wód powierzchniowych w ramach prowadzonej koncesjonowanej działalności gospodarczej, polegającej na eksploatacji złóż kruszyw naturalnych na terenie nieruchomości gruntowych działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb B., oraz [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb D.. Spółka podniosła przy tym, że w kwietniu 2015 r. zaprzestano eksploatacji złóż oraz zrekultywowano wszystkie nieruchomości, na podstawie stosownych decyzji Starosty D.: z [...] stycznia 2011 r. nr [...] dot. działek [...], [...], obręb B., oraz część działek nr [...], [...] [...], obręb D.; z [...] stycznia 2012 r. nr [...] dot. część dziełek nr [...], [...], obręb B., oraz część działek [...] obręb D.; z [...] listopada 2013 r. nr [...] dot. część działki nr [...] i całej nr [...], obręb B., oraz część działek nr [...], [...], [...], obręb D.; z [...] lutego 2015 r. nr [...] dot. część działek nr [...], [...], [...] i [...], obręb B., oraz część działek nr [...], [...], [...] i całą [...], [...], [...],[...] obręb D.. Spółka podkreślił, że aktualnie zrekultywowane nieruchomości są wykorzystywane rolniczo, a jedynie niezrekultywowana jest część działki [...] o pow. 2.7 ha, na której składowany jest piasek odsiewkowy przeznaczony na sprzedaż. Do reklamacji Spółka dołączyła notarialną umowę sprzedaży z [...] maja 2015 r. Repertorium A Nr [...] dotyczącą sprzedaży wszystkich wskazanych nieruchomości. Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] określił [...] S.A. z siedzibą w [...] opłatę stałą w wysokości 3 823,00 złotych za okres od 1 stycznia do 31 marca 2018 r. W uzasadnieniu decyzji Organ wskazał, że tak długo jak pozwolenie wodnoprawne pozostaje w obrocie prawnym, jego adresat obowiązany jest do ponoszenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych, objętych wydanym pozwoleniem. Organ podkreślił, że opłata stała stanowi formę rekompensaty za samą gotowość środowiska do udostępnienia zasobów wodnych, która powstaje od momentu uzyskania ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego i trwa przez cały okres jego obowiązywania, niezależnie od tego czy faktycznie dochodzi do poboru wód powierzchniowych. Ta ostatnia okoliczność jest zaś istotna dla opłaty zmiennej, gdzie zarówno obowiązek jej ponoszenia, jak i jej wysokość, jest ściśle powiązana z tym, czy adresat pozwolenia faktycznie realizuje usługę wodną nim objętą. Organ wyjaśnił, że Spółka korzystała z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę D. [...] marca 2008 r. nr [...] na pobór wody powierzchniowej w okresie marzec-październik w ilości: Qmaxh- 910 m3/h oraz w okresie listopad-luty w ilości: 455 m3/h, co oznacza, że jest obowiązana ponieść opłatę za usługę wodną (art. 298 pkt 1 Prawa wodnego). W ocenie Organu, zaprzestanie przez Spółkę w kwietniu 2015 r. eksploatacji złóż, a następnie rekultywacja nieruchomości gruntowych oraz to, że zrekultywowane nieruchomości są wykorzystywane rolniczo – pozostaje bez wpływu na jej obowiązek do wniesienia opłaty stałej. Organ podkreślił również, że przedłożona umowa przeniesienia własności nieruchomości z [...] maja 2015 r. nie wskazuje w żaden sposób na następstwo prawne nabywających, a działka nr [...] nie stanowi przedmiotu tej umowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z [...] kwietnia 2018 r. wywiodła [...] S.A. z siedzibą w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art., 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na: naruszeniu zasady praworządności i zaniechaniu przez Organ czynności dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i ustalenia czy zachodzą przesłanki do ustalenia opłaty za usługi wodne; naruszeniu zasady prawdy materialnej przez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego, które ograniczyło się do ustalenia opłaty w oparciu o pozwolenie wodnoprawne; zaniechaniu ustalenia czy Spółka faktycznie korzysta z wód, czy ma taką możliwość, kto jest właścicielem i użytkownikiem gruntu objętego pozwoleniem, czy pozwolenie wodnoprawne jest wykonywane oraz kto i jak ewentualnie korzysta z tych wód; nierozpoznaniu istotnego zarzutu dotyczącego tego, że Spółka nie prowadzi już działalności na terenie objętym pozwoleniem wodnoprawnym, a co za tym idzie nie korzysta już z wód – co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem zasady prawdy materialnej i obowiązku prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie stron do organów administracji publicznej oraz wydania zaskarżanej decyzji wyłącznie na podstawie pozwolenia wodnoprawnego a nie na podstawie stanu faktycznego; 2) prawa materialnego, tj. art. 268 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 270 Prawa wodnego, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że opłata stała należy się za sam fakt funkcjonowania pozwolenia wodnoprawnego w obrocie, niezależenie od tego czy i jak wody są wykorzystywane i kto z nich korzysta. W odpowiedzi na skargę Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie nadmienić należy, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, ponieważ zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej p.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Organ skutecznie poinformowany o wniosku Skarżącej Spółki o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy, dlatego tryb ten mógł znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. Przy czym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu była decyzja Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z [...] kwietnia 2018 r. nr [...], określająca zakładowi [...] Sp. z o.o. (obecnie [...] S.A.), [...], ul. [...], [...] za okres od 1 stycznia do 31 marca 2018 r. opłatę stałą w wysokości 3 823,00 zł za pobór wód powierzchniowych. W świetle poczynionej oceny stanu faktycznego oraz prawnego Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że skarga [...] S.A. z siedzibą w [...] nie zasługiwała na uwzględnienie. Jednocześnie Sąd przyjął za własne ustalenia faktyczne Organu, wobec czego za zbędne uznał ich ponowne przytaczanie. W ocenie Sądu, nietrafione okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Organ dokonał bowiem kompleksowej wykładni adekwatnych regulacji prawnych i przedstawił motywy takiej ich interpretacji, prawidłowo rozpatrzył i ocenił materiał dowodowy, a także odniósł się do podniesionych przez Skarżącą Spółkę w złożonej reklamacji okoliczności, dotyczących korzystania z pozwolenia wodnoprawnego. Wbrew twierdzeniom Skarżącej Spółki, Organ zasadnie uznał również, że pismo z [...] kwietnia 2018 r. stanowi reklamację o informacji rocznej ustalającej wysokość opłaty stałej za usługi wodne nr [...]. Zgodnie z art. 273 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 - dalej Prawo wodne), podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację roczną ustalającą wysokość opłaty za usługi wodne, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty. Reklamację składa się odpowiednio do Wód Polskich albo właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania informacji roczne (ust. 2). Prawodawca określił zatem pewien tryb, w którym możliwe jest kwestionowanie opłaty za usługi wodne, nazwany przez niego reklamacją. Postepowanie reklamacyjne nie przypomina jednak typowego postępowania administracyjnego dwuinstancyjnego, chociaż na podstawie art. 14 ust. 2 w zw. z art. 273a Prawa wodnego stosuje się do niego przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to więc tryb sui iuris, w którym prawodawca nie określił jakie wymagania winna spełniać reklamacja, poza wskazaniem terminu do jej skutecznego wniesienia. Jakkolwiek redakcja art. 273 ust. 1 Prawa wodnego dotyczy możliwości wniesienia reklamacji co do wysokości opłaty, w ocenie Sądu, nie oznacza to, że na tym etapie nie jest możliwe kwestionowanie samego obowiązku ponoszenia opłaty. Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne ma bowiem możliwość przedstawienia w treści reklamacji kompleksowej argumentacji, dlaczego nie zgadza się z ustaloną w informacji opłatą. Złożenie reklamacji, która nie zostaje uwzględniona, uruchamia postępowanie, w którym organ winien nie tylko ustalić wysokość opłaty, lecz przede wszystkim wyjaśnić, czy opłata ta jest należna. W niniejszej sprawie nie ulega zaś wątpliwości, że intencją Skarżącej Spółki było podważenie obowiązku uiszczenia naliczonej opłaty za usługi wodne. Skoro zaś z treści pisma z [...] kwietnia 2018 r. wynikał dostatecznie wyraźnie zamiar zaskarżenia otrzymanej informacji rocznej, niezależnie od sposobu oznaczenia tego pisma, należało potraktować je jako reklamację, ponieważ taki środek zaskarżenia przysługuje od informacji rocznej, ustalającej wysokość opłaty za usługi wodne. Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 271 ust. 3 Prawa wodnego, zgodnie z którym wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do SNQ. W analogiczny sposób uregulowano metodę ustalania opłaty stałej za pobór wód podziemnych (por. ust. 2). Prawodawca zaakcentował zatem potencjalną możliwość poboru wód, poprzez zastosowanie sformułowań "może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego" i "może być pobrana na podstawie tych pozwoleń". W tym miejscu wskazać należy, że redakcja art. 271 ust. 3 Prawa wodnego jest odmienna od następującej po nim jednostki redakcyjnych - tj. art. 271 ust. 4 Prawa wodnego. W wypadku art. 271 ust. 4 Prawa wodnego wskazano, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód: 1) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 2) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast – ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód. Prawodawca nie posłużył się tu sformułowaniem "może". Wskazano, że – odmiennie od reguły sformułowanej w art. 271 ust. 3 Prawa wodnego – składową, jaka winna być brana przy obliczeniu wysokość opłaty nie jest maksymalna ilość wody, która może być pobrana, lecz maksymalna ilość wód odprowadzanych. Prawodawca konstruując te reguły posłużył się zatem różnymi formami językowymi. W ocenie Sądu, różnica ta winna być brana pod uwagę w toku wykładni analizowanych przepisów. Mając bowiem na względzie zasadę racjonalności ustawodawcy, domniemywać należy, że wskazane różnice w redakcji poszczególnych ustępów art. 271 Prawa wodnego, a co za tym idzie różna konstrukcja reguł ustalania opłat stałych za pobór wód oraz za odprowadzanie wód - jest działaniem zamierzonym. W konsekwencji czego przyjąć należy, że celem prawodawcy było ukształtowanie w sposób odmienny metodologii ustalania opłat, w tym przesłanek aktualizujących takie zobowiązanie. Nadmienić przy tym należy, że dokonując wykładni konkretnej normy nie można ograniczać się do pewnego jej fragmentu, lecz należy uwzględnić wszystkie jej elementy, często wynikające z wykładni różnych przepisów. Dlatego też użyte w redakcji art. 271 ust. 3 Prawa wodnego sformułowanie "maksymalna ilość wody, która może być pobrana" pozwala przyjąć, że intencją prawodawcy było nałożenie obowiązku uiszczania opłat w przypadku już samej potencjalnej możliwości skorzystania z zasobów wód. W świetle zasad logiki i zasad językowych, tak należy rozumieć sformułowania "może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego" i "może być pobrana na podstawie tych pozwoleń". Jednoznacznie wskazują one bowiem na czynność potencjalnie możliwą, ale niepewną co do jej realizacji, szczególnie jeśli porównać je z użytą w art. 271 ust. 4 prawa wodnego formą "odprowadzonych", wskazującą na dokonane już skorzystanie z zasobów wodnych. Wskazać także należy, że Skarżąca Spółka już w reklamacji podniosła, że zbyła nieruchomości objęte pozwoleniem wodnoprawnym, wydanym przez Starostę D. w dniu [...] marca 2008 r. nr [...] oraz że zaprzestała prowadzenia działalności na terenie nim objętym. Jednakże zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego, nie negowała, że jest adresatem tego pozwolenia, nie wykazała również, że doszło do następstwa prawnego pomiędzy zakładem a podmiotem, który nabył tytuł prawny do tych nieruchomości, a także nie podnosiła, że pozwolenie wodnoprawne zostało zmienione, cofnięte lub wygaszone. W tym stanie rzeczy, Organ prawidłowo uznał, że Skarżąca Spółka jest zobowiązana do ponoszenia opłaty stałej za wskazany okres. Sąd orzekając w niniejszej sprawie, podziela zatem pogląd Organu, że jeżeli pozwolenie wodnoprawne pozostaje w obrocie prawnym, to jego adresat obowiązany jest do ponoszenia opłaty stałej za pobór wód objętych wydanym pozwoleniem, niezależnie od tego czy faktycznie dochodzi do poboru wód powierzchniowych. Analizując art. 271 ust. 3 Prawa wodnego, w kontekście oceny powstania obowiązku uiszczania opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych, uwzględnić należy również brzmienie poprzedzających go jednostek redakcyjnych ustawy, w tym art. 270 ust. 1 Prawa wodnego. W myśl tego przepisu, opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, uzależnionej od ilości wód pobranych. Z brzmienia tej regulacji wynika, że wprowadzono jedną opłatę, na którą składają się jej dwie części – opłata stała oraz opłata zmienna. Prawodawca w sposób wyraźny wskazał przy tym, że tylko opłata zmienna zależna jest od faktycznego poboru wód. Zgodnie z art. 272 ust. 1 Prawa wodnego, wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m³. W ocenie Sądu, takie działanie racjonalnego prawodawcy nie może zostać zignorowane w toku ustalania obowiązku uiszczenia opłaty rocznej za usługi wodne. Uznać zatem należy, że moment aktualizacji obowiązku ponoszenia opłaty stałej za pobór wód jest odmienny, niż w przypadku opłaty zmiennej. Dla ustalenia opłaty stałej kluczowa jest bowiem treść pozwolenia wodnoprawnego i określone tam limity, na podstawie których wylicza się ilość wody w m³/s. Nie jest zaś istotny faktyczny pobór wody z ujęcia oraz faktyczne udziały wód w ogólnym poborze. Niezasadny okazał się zatem zarzut dotyczący naruszenia art. 268 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 270 Prawa wodnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 oraz art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.