IV SA/Wa 1992/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska- Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska - Litwiniec, asesor WSA Anna Sidorowska- Ciesielska (spr.), Protokolant referent Katarzyna Matecka - Caban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Osiedla "[...]" w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia[...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy Decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Miasta [...] z [...] maja 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Wspólnoty Mieszkaniowej Osiedla "[...]" w [...] kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Osiedla [...], utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] maja 2018 r., nr [...] ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przyjęło następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: W dniu [...] września 2017 r. [...] Spółka Jawna złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu oraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr ewidencyjny [...] i [...] oraz na częściach działek nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], a w zakresie wyłącznie infrastruktury technicznej na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...] oraz [...],[...],[...],[...] oraz na części działki nr ewid. [...]. Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z [...] maja 2018 r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu oraz z infrastrukturą techniczną. W ocenie Zarząd Dzielnicy [...] analiza przeprowadzona została zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r." i pozwalała na ustalenie warunków dla planowanej inwestycji. Nieprzekraczalną linię zabudowy ustalono od strony ul. [...] w odległości 2 m od granicy terenu inwestycji oznaczonej jako [...]. Jako maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy projektowanej w stosunku do terenu inwestycji organ przyjął 0,28. Organ ustalił, że wymiar szerokości elewacji frontowej zabudowy od strony granicy terenu inwestycji wyniesie od 25,9 do 38,7 m, a górnej krawędzi elewacji frontowej wyniesie od 10,0 do 20,0 m. Ponadto przyjęto układ połaci dachowych: dach płaski, maksymalny kąt nachylenia połaci dachu: 12 , a wysokość kalenicy dachu maksymalnie do 20,00 m. Teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogie publicznej kategorii wojewódzkiej – ul. [...] i od tej strony ustalono obsługę komunikacyjną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], utrzymując decyzje z [...] maja 2018 r. w mocy, stwierdziło, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Po wyznaczeniu obszaru analizowanego organ administracji jest zobowiązany do ustalenia parametrów dla planowanej zabudowy, o których mowa w § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Co do zasady ustawodawca określa sposób wyznaczenia danego parametru na podstawie danych uzyskanych z obszaru analizowanego, ale jednocześnie dopuszcza możliwość odstąpienia od przyjętej reguły, jeżeli ma to uzasadnienie w wynikach analizy. W ocenie organu odwoławczego, poszczególne parametry planowanej zabudowy zostały wyznaczone prawidłowo przez organ pierwszej instancji, w oparciu o załączona analizę. Zasada kontynuacji funkcji nie oznacza, że na danym terenie jest możliwa wyłącznie zabudowa o funkcji identycznej, jak funkcja obiektów istniejących w obszarze analizowanym. Planowaną inwestycję da się pogodzić z funkcją i parametrami występującymi w analizowanym obszarze. Przepisy nie nakazują ustalenia warunków zabudowy wyłącznie dla takiej funkcji, która przeważa w obszarze analizowanym. Istotą ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację funkcji oraz ustalenia takich parametrów planowanej inwestycji, które będą odpowiadały występującym w obszarze analizowanym wielkościom. Planowana inwestycja ma bezpośredni dostęp do ul. [...] poprzez fragment terenu objętego wnioskiem. Wspólnota Mieszkaniowa Osiedla [...] wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2010 r., zarzucając: 1. naruszenie art. 64 ust. 1 w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie, że do wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie została dołączona wymagana przepisami mapa; 2. naruszenie § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w związku z art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie, że załącznikiem graficznym do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest mapa nie spełniająca warunków określonych w powołanych przepisach; 3. wadliwie uznanie, że sporządzona przez organ I instancji analiza urbanistyczno-architektoniczna jest rzetelna i wiarygodna, pomimo, że przedstawia niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy parametry zabudowy w analizowanym obszarze. Skarżąca załączyła do skargi kserokopię decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] grudnia 2017 r. o warunkach zabudowy wraz z załącznikami, wskazując na sprzeczność parametrów dotyczących tych samych nieruchomości, wynikający z analiz załączonych do zaskarżonej decyzji oraz do decyzji z [...] grudnia 2017 r. Podnosząc takie zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W odpowiedzi na skargę [...] Sp. z o.o. w [...] wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945), wydanie decyzji jest możliwe jedynie, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tej ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Artykuł 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraża tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Z tego względu nowa zabudowa powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki powinna odpowiadać jej charakterystyce architektonicznej i urbanistyczne. Zgodnie z upoważnieniem i wytycznymi zawartymi w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właściwy minister określił sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, który obejmuje między innymi wyznaczanie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego o określonych granicach oraz przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Na podstawie uzyskanych wyników analizy określa się poszczególne parametry, cechy i wskaźnik kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Istotne jest zatem aby analiza została przeprowadzona w sposób prawidłowy, w szczególności poprzez prawidłowe ustalenie parametrów i wskaźników dotyczących zabudowy poszczególnych działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Parametry i wskaźniki te bowiem będą wpływały na ostateczny wynik analizy, a w konsekwencji na określenia parametrów nowej zabudowy. Jest to o tyle istotne, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem stosowania prawa i przesądza o rodzaju obiektu budowlanego, który może być na danym terenie wybudowany. Wprawdzie decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, a jedynie stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa (tak też Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 grudnia 2007 r., sygn. P 37/06, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 160), jednak informują także o tym, jaka zabudowa stanowić już będzie naruszenie przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie poważne wątpliwości co do prawidłowości wywołują załączone do decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] maja 2018 r. wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżąca przedłożyła do akt sprawy kserokopię ostatecznej decyzji tego samego organu (Zarządu Dzielnicy [...]) z [...] grudnia 2017 r., [...] w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wraz z wynikami analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Konfrontacja, sporządzonych przez tego samego pracownika organu pierwszej instancji (mgr inż. arch. A. M.), wyników analizy sporządzonej w tej sprawie oraz wyników analizy do decyzji z [...] grudnia 2017 r. wykazała istotne rozbieżności w zakresie parametrów i wskaźników zabudowy dotyczących tych samych działek, które objęte były obiema analizami (np. w odniesieniu do: 1) działki nr [...] i [...] w decyzji nr [...] szerokość elewacji frontowej określono 17 m a w zaskarżonej decyzji 10 m, 2) działki nr [...] w decyzji nr [...] powierzchnię zabudowy określono 211 m2, wskaźnik zabudowy 0,12, a w zaskarżonej decyzji powierzchnię zabudowy określono 78 m2, wskaźnik zabudowy 0,04, 3) działki nr [...] w decyzji nr [...] szerokość elewacji frontowej określono 15 m, a w zaskarżonej decyzji określono 10 m; 4) działki nr [...] w decyzji nr [...] szerokość elewacji frontowej określono 12 m, a w zaskarżonej decyzji określono 23 m). Rozbieżności te wywołują poważne wątpliwości co do prawidłowości przyjętych w tej sprawie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania poszczególnych działek, co w konsekwencji prowadzi do podważenia prawidłowości całej analizy, w oparciu o którą ustala się parametry i wskaźniki zabudowy dla nowej inwestycji. W takich okolicznościach sprawy nie można przyjąć, że cechy i wskaźniki zabudowy przyjęte w zaskarżonej decyzji stanowią rzeczywistą wypadkową analizy wielu obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym. Reasumując, ze względu na zasadę ogólną podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela (art. 7 K.p.a.) oraz zasadę pogłębiania zaufania do uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) ustalenie warunków zabudowy w oparciu o załączoną analizę jest przedwczesne. Wymagają bowiem w pierwszej kolejności wyjaśnienia rozbieżności w zakresie parametrów dotyczących obiektów na poszczególnych działkach. Uzasadnione wydają się wątpliwości skarżącej, która była strona w obu postępowania dotyczących ustalenia warunków zabudowy, dotyczące prawidłowości sporządzonej analizy w tej sprawie. Niezrozumiałym jest bowiem, z jakich przyczyn parametry tych samych obiektów budowlanych różnią się w obu wynikach analiz. Nie można przyjąć, że jest to naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym nie mogące mieć wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Niezasadne są natomiast zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 64 ust. 1 w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w związku z art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oba te zarzuty oparte są na założeniu, że wnioskujący o warunki zabudowy nie przedłożył do wniosku kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się kopia mapy zasadniczej dla terenu objętego wnioskiem (strona nr 94 akt administracyjnych). Jak zwrócono uwagę w odpowiedzi uczestnika postępowania na skargę, fakt ten potwierdza znajdująca się w lewym dolnym rogu mapy informacja, że dane na mapie "Opracowano systemem GEO-MAP. Skala 1:500, Wydrukowała: A. P. dn.:2017.07. [...] (...) Sporządzono: Urząd [...] (...)" jak również pieczątka i podpis pracownika Biura Geodezji i Katastru [...] A. P. (identyfikator ewidencyjny materiału zasobu [...]). Jakkolwiek na mapie widniej jedynie kserokopia pieczęci i podpisu pracownika Biura Geodezji i Katastru [...] potwierdzającej zgodność z oryginałem, to nie zostało wykazane, że przedłożona przez inwestora kopia mapy nie stanowi kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W oparciu o tę mapę przygotowano załącznik graficzny do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie ma zatem wystarczających podstaw do twierdzenia, że doszło do naruszenia art. 64 ust. 1 w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w związku z art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Rozpatrując ponownie sprawę organy administracji wezmą pod uwagę wskazane wyżej okoliczności, w szczególności wyjaśnią rozbieżności w zakresie parametrów dotyczących obiektów budowalnych na poszczególnych działkach i ustalą jednoznacznie rzeczywiste parametry i wskaźniki poszczególnych obiektów budowlanych znajdujących się w obszarze analizowanym. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi (500 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł), określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).