IV SA/Wa 1993/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 września 2015 r. sprawy ze skargi L. B. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. z dnia [...] września 2014 r., nr [...], znak: [...]; 2. zasądza od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na rzecz skarżącego L. B. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., zn. spr.: [...] Dyrektor Generalny Lasów Państwowych (dalej również: "organ odwoławczy") po rozpatrzeniu zażalenia L. B. (dalej również: "skarżącego") utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] (dalej: "Dyrektora RDLP") z dnia [...] września 2014 r., nr [...] , odmawiające uzgodnienia, w zakresie gruntów leśnych, projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz szczelnego zbiornika na nieczystości płynne, na terenie działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w J. Stan sprawy przedstawiał się następująco: Burmistrz Miasta J. pismem z dnia 28 sierpnia 2014 r. wystąpił do Dyrektora RDLP z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Dyrektor RDLP odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), zwanej dalej: "u.p.z.p." Skarżący w zażaleniu na ww. postanowienie podniósł, że planowany budynek będzie zlokalizowany na terenie leśnym, który w planie zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] listopada 1994 r. przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową na dużych działkach leśnych o pow. 2500 m2 i był oznaczony symbolem [...]. Rozpatrując sprawę organ odwoławczy wyjaśnił, że przy dokonywaniu oceny możliwości uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy należy sięgnąć do zapisów planu miejscowego który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Ostatnio obowiązującym planem miejscowym do czasu wejścia w życie u.p.z.p. był Ogólny Plan Miasta J. z 1994 r. Przedmiotowy plan przeznaczał omawiany grunt leśny pod: "teren zabudowy mieszkaniowej na dużych działkach leśnych o pow. powyżej 2500 m2 (symbol: [...]). Jak dalej wskazał organ odwoławczy, obowiązkiem było również zachowanie ustalenia pkt 12 cz II tekstu planu, gdzie zapisano: plan ustala przeznaczenie docelowe wybranych terenów poprzez (...) wszystkie tereny, uwidocznione na rys. planu przeznaczone na cele inwestycyjne, a nie posiadające odpowiednich zgód na zmianę przeznaczenia gruntów – są rezerwami terenowymi – przeznaczonymi docelowo na ustalone cele. Uruchomienie tych rezerw (zainwestowanie) nie wymaga przeprowadzenia zmiany planu – jedynie uzyskania odpowiednich zgód w ramach szczegółowych opracowań planistycznych. Z powyższego zapisu organ odwoławczy wywiódł, że choć grunt leśny został przeznaczony na cele nieleśne, (teren zabudowy mieszkaniowej), to nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia, o której mowa w pkt 12 cz. II tekstu planu. L. B. wniósł skargę na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] lutego 2015 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania – art. 7 i art. 8 K.p.a. Skarżący stwierdził, że organy odmawiając uzgodnienia planowanej inwestycji, nie uwzględniły słusznego interesu obywatela i doprowadziły do powstania istotnej szkody w mieniu skarżącego, bowiem skutkiem tej odmowy jest brak możliwości uzyskania prawem wymaganym dokumentów pozwalających na rozpoczęcie na przedmiotowej działce inwestycji, a także może doprowadzić do zmiany dotychczasowego przeznaczenia gruntu inwestycyjnego w działkę leśną, co oznacza pięciokrotną utratę wartości działki. Ponadto skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w zażaleniu na postanowienie Dyrektora RDLP, że są spełnione wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie z dnia [...] lutego 2015 r. została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis ten, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji p.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku skarg na określone wyżej postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Stosowanie zaś do art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora RDLP z dnia [...] września 2014 r., o odmowie uzgodnienia, w zakresie gruntów leśnych, projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz szczelnego zbiornika na nieczystości płynne, na terenie działek ner ew. [...] i [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w J. Podstawę prawną wydanych postanowień w sprawie stanowił art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika z treści rozstrzygnięć, jako podstawę prawną do odmowy uzgodnienia warunków zabudowy organy wskazały art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazując, że działka na terenie której planowana jest inwestycja jest działką leśną, która nie uzyskała zgody na zmianę jej przeznaczenia na cele nieleśne. Powyższy przepis koresponduje z regulacją ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm. t.j.). Według art. 7 powołanej ustawy, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne wymagającego uzyskania zgody właściwego organu określonego w ust. 2 powyższego przepisu, dokonuje się jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy podnieść, że – jak wynika z treści projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, przekazanej do uzgodnienia Dyrektorowi RDLP, działki nr ew. [...] i [...] stanowią lasy w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.). W uzasadnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że teren ten "uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne do poprzednio obwiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta J. zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w J. z dnia [...] marca 1989 r (DZ. Urz. [...]), w którym położony był na obszarze zabudowy mieszkaniowej na dużych działkach leśnych pow. 2500m2 (oznaczony był na rysunku planu [...])". Następnie organ uzgodnieniowy ustalił, że planem, który wygasł na podstawie u.p.z.p. był plan zatwierdzony uchwałą nr [...] Miejskiej Rady w J. z dnia [...] listopada 1994 r., w związku z czym zwrócił się do Burmistrza Miasta J. z pytaniem jakie było przeznaczenie działek nr [...] i [...] w tym właśnie planie oraz czy przedmiotowe działki wymagały uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne na etapie opracowywania ww. planu i czy taką zgodę uzyskały. W odpowiedzi na powyższe Burmistrz Miasta J. przesłał wypis i wyrys z Ogólnego Planu Miasta J. z 1994 r., z którego wynikało, że przedmiotowy plan przeznaczał omawiany grunt leśny pod: "teren zabudowy mieszkaniowej na dużych działkach leśnych o pow. powyżej 2500 m2 (symbol: [...]), z zastrzeżeniem punktu 12 cz. II planu, gdzie zapisano: "plan ustala przeznaczenie docelowe wybranych terenów poprzez (...) wszystkie tereny, uwidocznione na rys. planu przeznaczone na cele inwestycyjne, a nie posiadające odpowiednich zgód na zmianę przeznaczenia gruntów – są rezerwami terenowymi – przeznaczonymi docelowo na ustalone cele. Uruchomienie tych rezerw (zainwestowanie) nie wymaga przeprowadzenia zmiany planu – jedynie uzyskania odpowiednich zgód w ramach szczegółowych opracowań planistycznych". Ponadto Burmistrz poinformował, że przedmiotowe tereny uzyskały zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne do Planu Ogólnego z 1989 r., dlatego nie było konieczne występowanie o nową zgodę przy sporządzaniu planu z 1994 r. W ocenie organów obu instancji, co do przedmiotowych działek, nie zostały spełnione przesłanki z art. 61 pkt 1 ust. 4 u.p.z.p. Odnosząc się do tej kwestii należy wskazać, że przepis ten stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Pierwsza z przesłanek zawartych w tym artykule dotyczy sytuacji, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nieleśne. W rozpoznawanej sprawie okoliczność ta nie zachodzi. Teren, na którym ma być zlokalizowana inwestycja stanowi grunt leśny, a planowana inwestycja nie ma przeznaczenia leśnego. Druga z okoliczności zawartych w tym artykule dotyczy sytuacji, kiedy została wydana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów w planie miejscowym, który utraciła moc obowiązującą w zw. z art. 67 ust. 1 z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Przy czym koniecznym warunkiem "skuteczności" takiej zgody, tj. możliwości użycia gruntu leśnego na cele nieleśne, jest "wykorzystanie" tej zgody przez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. uchwała NSA z 29 listopada 2010 r., II OPS 1/10). W ocenie sądu odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy została wydana przedwcześnie, bowiem nie została dostatecznie wyjaśniona kwestia braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w odniesieniu do działek objętych wnioskiem. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji właściwie wynika jedynie, że podstawą przyjęcia przez organ, że nie ostały spełnione wymagane przez omawiany przepis przesłanki było ustalenie, że Burmistrz J. wnioskiem z dnia [...] lutego 2012 r. wystąpił do Marszałka Województwa [...] o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne gruntów leśnych położonych na działce o nr ewidencyjnym [...], co w opinii Dyrektora RDLP, potwierdza, że przedmiotowe grunty nie były objęte zgodą na taką zmianę. Ponadto organ podnosząc, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp wymaga aby zgoda na zmianę przeznaczenia została skonsumowana przez ustalenia starego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i aby planowana inwestycja mieściła się w zakresie celu zmiany przeznaczenia gruntu leśnego, określonego w starym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stwierdził jedynie, że przesłanki te nie zostały spełnione, nie wskazując w ogólne jakie ustalenia były podstawą tych wniosków. Również organ drugiej instancji, po przytoczeniu ustaleń pkt 12 cz. II tekstu Planu ogólnego Miasta J. z 1994 r. (cytowanych wyżej), stwierdził, że z powyższego wynika, że grunt leśny został przeznaczony na cele nieleśne (teren zabudowy mieszkaniowej), lecz nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia. Stwierdził także, że gdyby nie było uzyskiwania zgody na zmianę przeznaczenia po wejściu w życie planu miejscowego w 1994 r., to takie zapisy (pkt 12 cz. II planu) prawdopodobnie nie byłyby umieszczone, a przedmiotowy teren przeznaczony byłby na cele mieszkaniowe bez dodatkowych warunków. W ocenie sądu z zapisów pkt 12 cz. II planu ogólnego Miasta J[...] z 1994 r. nie wynika jednoznacznie, że rzeczywiście wszystkie działki (w tym działka nr [...] i [...]) z terenu oznaczonego symbolem [...] nie posiadały zgód na zmianę przeznaczenia gruntów. Sformułowanie: "(...) wszystkie tereny uwidocznione na rys. planu oznaczone na cele inwestycyjne, a nie posiadające odpowiednich zgód na zmianę przeznaczenia gruntów – są rezerwami terenowymi (...), może sugerować, że niektóre tereny takie zgody posiadały. W ocenie sądu organy nie ustaliły ani nie uzasadniły w sposób jednoznaczny, że działki skarżącego takiej zgody nie posiadały. Brak jest również jakichkolwiek ustaleń, czy w odniesieniu do omawianego terenu uchwalone zostały szczegółowe plany miejscowe i ewentualnie uzyskały stosowne zgody – zgodnie z wymogami określonymi w pkt 12 cz. II planu ogólnego Miasta J. z 1994 r. Podkreślić w tym miejscu należy, że postanowienie organu uzgodnieniowego ma charakter uznaniowy. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym względzie. Organ, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie uzgodnienia, jest związany regułami postępowania administracyjnego, które określają jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Stąd też musi on przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw oraz obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.) oraz musi w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), jak również uzasadnić swoje rozstrzygnięcie, zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Istotnym składnikiem prawidłowo wydanego rozstrzygnięcia jest jego uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Chodzi, więc o to, aby adresaci tych decyzji wykonali nałożone na nich obowiązki bez zbędnej zwłoki nie w obliczu groźby użycia środków przymusu, ale w przekonaniu, że nałożony na nich obowiązek jest zgodny z prawem. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29). W rozpoznawanej sprawie organu obu instancji nie sprostały omawianym wyżej przepisom procesowym i zaskarżone postanowienie wydały z ich naruszeniem tych przepisów, w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wobec powyższego na podstawie art. 119 pkt 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji winien zastosować się do wszystkich wytycznych zawartych w uzasadnieniu, w szczególności winien dokonać analizy czy zgromadzony materiał dowodowy pozwala na rozpoznanie sprawy i w zależności od dokonanych ustaleń w tym zakresie, podjąć stosowne rozstrzygnięcie, które powinno być należycie uzasadnione.