IV SA/Wa 1994/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 4 września 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na akt Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] powołania na członka Rady [...] postanawia: odrzucić skargę. Stowarzyszenie [...] w piśmie z dnia 11 lipca 2013 r. zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie akt powołania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi członków Rady [...] na kadencję [...]. Stowarzyszenie zarzuciło, że wbrew obowiązkowi, który jego zdaniem wynika z art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy [...], Minister nie powołał w składy Rady żadnego przedstawiciela organizacji zrzeszającej [...]. Skarżący podniósł, że jest jedyną w Polsce organizacją zrzeszającą [...] i przedstawiło Ministrowi dwóch kandydatów do Rady na kadencję [...]. Wskazał, że w dniu [...] maja 2013 r. na stronie internetowej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi pojawił się komunikat o nowym składzie Rady, w którym nie znalazł się żaden z przedstawionych przez niego kandydatów. Do skargi dołączył wydruk rzeczonego komunikatu. Stowarzyszenie wywiodło, że treść art. 8 ust. 2 ustawy [...] nie oznacza, iż Minister może w sposób arbitralny nie powoływać w skład Rady przedstawicieli grup wymienionych w art. 8 ust. 1 pkt 4 i 5 tej ustawy, w przypadku, gdy ich kandydatury zostały zgłoszone. W ocenie skarżącego przemawia za tym zarówno treść art. 8 ust. 1, jak i cel ustawy [...]. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego aktu w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania od organu administracji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Argumentując za odrzuceniem organ administracji stwierdził, że wniesioną skargę należy uznać za niedopuszczalną z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. Wywiódł, że członkowie Rady zostali powołani indywidualnie pismami z dnia [...] maja 2013 r., zatem brak jest jednego aktu powołania członków Rady. Minister wskazał, że za taki akt nie może być w szczególności uznana zamieszczona na stronie internetowej informacja o nowym skaldzie Rady [...], której wydruk Stowarzyszenie dołączyło do skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia [...] stycznia 2001 r. [...] (Dz. U. z [...].) Rada [...] składa się z 15 do 25 członków powoływanych i odwoływanych przez ministra właściwego do spraw rolnictwa spośród kandydatów przedstawionych przez: 1) organizatorów [...], 2) organizacje zrzeszające [...], 3) organizacje zrzeszające [...], 4) organizacje zrzeszające [...], 5) organizacje zrzeszające [...]. Jak zatem słusznie zwrócił uwagę organ administracji, Minister nie wydaje jednego aktu powołania członków Rady ale każdego z osobna powołuje indywidualnym aktem do pełnienia funkcji członka Rady. Stowarzyszenie [...] w skardze z dnia 11 lipca 2013 r. zakwestionowało akt powołania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi członków Rady [...] na kadencję [...]. W uzasadnieniu skargi powołało się na uzyskaną na stronie internetowej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi informację prasową o nowym składzie Rady. Do skargi dołączyło wydruk rzeczonej informacji z listą 25. nowo powołanych przez Ministra członków Rady. Mając powyższe na uwadze należało przyjąć, że przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...] wniesionej w piśmie z dnia 11 lipca 2013 r. jest w istocie 25 aktów Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, którymi powołał on poszczególnych członków Rady na kadencję [...]. W tej zaś sytuacji, w związku z treścią art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej również jako ppsa, obowiązkiem przewodniczącego było rozdzielenie skarg wniesionych w jednym piśmie. Sprawy zarejestrowano pod sygnaturami akt od IV SA/Wa 1970/13 do IV SA/Wa 1994/13. Przechodząc do oceny dopuszczalności skargi na powołany w sentencji postanowienia akt powołania na członka Rady [...], w pierwszej kolejności należy wskazać, że normy kształtujące podstawy systemu sądownictwa, zawarte w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., zakładają określenie właściwości sądów administracyjnych przez ustawodawcę w sposób pozytywny. Zgodnie bowiem z art. 175 ust. 1 ustawy zasadniczej, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne. Ustrój i właściwość sądów i postępowanie przed nimi określają ustawy (art. 176 ust. 2). Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (art. 177). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej (art. 184). Ostatnią z powołanych norm konstytucyjnych ustawodawca rozwinął w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Zasadę pozytywnego określenia właściwości sądów administracyjnych konkretyzują w głównej mierze przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pierwszej kolejności należy powołać art. 3 § 1 i 2 ppsa stanowiący, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a Z kolei zgodnie z art. 3 § 3 ppsa, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Zgodnie jednakże z art. 5 ppsa sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach: 1) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej, 2) wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, 3) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa, 4) wiz wydawanych przez konsulów, z wyjątkiem wiz wydanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 144, poz. 1043, z późn. zm.), 5) zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wydawanych przez konsulów. Z powołanych wyżej regulacji można wywieść, że kognicją sądu administracyjnego nie są objęte akty powołania do pełnienia określonych funkcji. Z treści art. 5 pkt 3 ppsa jednoznacznie bowiem wynika, że w tej kategorii prawnych form działania organów administracji kontroli sądu podlegać może jedynie odmowa mianowania na stanowisko lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej i to pod warunkiem, że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa. Jeżeli zatem określony podmiot uważa, że z przepisu prawa wynika obowiązek mianowania na stanowisko lub powołania do pełnienia funkcji w organie administracji publicznej, a właściwy organ administracji odmawia dopełnienia tego obowiązku, to podmiot taki ma prawo kwestionować akt odmowy przed sądem administracyjnym. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ppsa może również zaskarżyć bezczynność w przedmiocie mianowania lub powołania. Niewątpliwie jednak ani z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani z przepisów szczególnych, nie można wywieść legitymacji do zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu mianowania określonej osoby na stanowisko lub powołania określonej osoby do pełnienia funkcji w organie administracji publicznej. Przenosząc natomiast powyższe ogólne rozważania na grunt przedmiotowej spraw należy wskazać, że przedmiotem skargi jest tu wydany przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi akt powołania jednego - wskazanego w tym akcie - z dwudziestu pięciu członków Rady [...] na kadencję [...]. Skarżący nie jest więc legitymowany do kwestionowania tego aktu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a Sąd nie jest uprawniony do kontroli tego aktu, ani żadnego z pozostałych dwudziestu czterech aktów powołania. Jeżeli Stowarzyszenie [...] uważa, że obowiązek powołania w skład członków Rady [...] wytypowanego przez nie przedstawiciela wynika z przepisów ustawy, w szczególności z art. 8 ust. 1 ustawy [...], to powinno szukać ochrony tak rozumianego interesu prawnego w drodze skargi na odmowę powołania przez Ministra kandydata przedstawionego przez skarżącego (o ile Minister wyda akt odmowny) albo w drodze skargi na bezczynność w przedmiocie powołania w skład Rady kandydata przedstawionego przez skarżącego - oczywiście po uprzednim wypełnieniu warunków formalnych wniesienia każdej z tych skarg. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.