IV SA/Wa 1996/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2008 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "Z." na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) sierpnia 2007 r. nr (...) w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia - skargę oddala - Decyzją nr [...] Prezydent Miasta W. w związku z wnioskiem P. Sp. z o.o. ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na przebudowie stacji telefonii komórkowej sieci P. na dachu budynku na działce ew. nr [...] obręb [...] przy ul. [...]. Charakterystyka przedsięwzięcia została zawarta w załączniku do decyzji, gdzie opisano, iż planowana inwestycja będzie realizowana na dachu budynku XI kondygnacyjnego, którego wysokość wynosi 32 m npt. W odległości 30 m od stacji w azymucie 190 ° znajduje się budynek mieszkalny o wysokości 27 m, natomiast w azymucie 180 ° znajduje się budynek mieszkalny o wysokości 19 m. W sąsiedztwie planowanej inwestycji nie ma żadnych zabytków, jak również teren znajduje się poza granicami form ochrony przyrody. Pola elektromagnetyczne o wartościach przekraczających 0,1 W/m2 będą występowały wyłącznie w wolnej przestrzeni, niedostępnej dla ludności: dla maksymalnych projektowanych pochyleń wiązek w maksymalnym zasięgu do 64,1 m i na wysokości powyżej 28,8 m npt oraz dla minimalnych projektowanych pochyleń wiązek w maksymalnym zasięgu do 64,7 m i na wysokości powyżej 29,2 m npt. W decyzji wskazano warunki dla terenu w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia oraz wymagania dotyczące ochrony środowiska do uwzględnienia w projekcie budowlanym. W uzasadnieniu podniesiono, że inwestor P. Sp. z o.o. reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na przebudowie stacji telefonii komórkowej sieci P. na dachu budynku na działce ew. nr [...] obręb [...] przy ul. [...]. Do wniosku dołączono raport w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, mapę ewidencyjną oraz pełnomocnictwo. Przedmiotowe przedsięwzięcie ze względu na realizację instalacji radiokomunikacyjnej stosownie do § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organem właściwym do wydania decyzji środowiskowej jest Prezydent W. po uzgodnieniu z organem ochrony środowiska. Z dniem 29 czerwca 2006r. weszła w życie ustawa zmieniająca ustawę Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którą przedsięwzięcia legalizowane przez zgłoszenie robót budowlanych nie wymagają uzgodnienia z organem inspekcji sanitarnej (tutaj państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym). Prezydent W. powiadomił strony o wszczęciu postępowania, a także podał do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznym wykazie danych o wniosku. We wskazanym terminie 21 dni Z. złożyło wniosek o dopuszczenie na prawach strony do postępowania. Stowarzyszenie podniosło, że w otoczeniu stacji znajduje się gęsta zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Najbardziej zagrożonym budynkiem jest budynek przy ul. [...]. Nastąpi efekt kumulacji negatywnych oddziaływań przedmiotowych anten oraz silnie skażonego powietrza atmosferycznego. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007r. Wojewoda [...] uzgodnił przedsięwzięcie i warunki nałożone przez Wojewodę zostały uwzględnione w decyzji. Z raportu wynika, że w odległości około 30 m od stacji w azymucie 190° znajduje się budynek mieszkalny o wysokości 27m, natomiast w azymucie 180" znajduje się budynek mieszkalny o wysokości 19m. Z przeprowadzonych wyliczeń wynika, że pola elekromagnetyczne o wartościach przekraczających 0,1 W/m2 będą występowały: dla maksymalnych projektowanych pochyleń wiązek w maksymalnym zasięgu do 64,1 m i na wysokości powyżej 28,8 m npt oraz dla minimalnych projektowanych pochyleń wiązek w maksymalnym zasięgu do 64,7 m i na wysokości powyżej 29,2 m npt., a zatem wyłącznie w wolnej przestrzeni, niedostępnej dla ludności. Pola o wartościach przekraczających gęstość mocy promieniowania 0,1 W/m2 będą występowały na wysokości ponad 3,5 m ponad budynkiem [...]. Ustawa Prawo ochrony środowiska nie określa kompetencji ani kwalifikacji, jakie powinien posiadać autor raportu. Przeprowadzone analizy i uzgodnienia wykazały możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji zgodnie z warunkami określonymi w decyzji środowiskowej. Wskutek odwołania wniesionego przez Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazało, że odwołujący podniósł, że uchybiono procedurze bowiem organ winien wziąć pod uwagę zagrożenie interesu osób trzecich tj. ponadnormatywne oddziaływanie elektromagnetyczne na posesję sąsiednią. Nadto organ nie ustosunkował się do wniosków, opinii i dokumentów przedłożonych przez Stowarzyszenie. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji, wbrew twierdzeniom odwołującego, odniósł się do zastrzeżeń zgłoszonych w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego. Postępowanie z udziałem społeczeństwa prowadzi organ wydający decyzję środowiskową. Dla przedsięwzięć wymagających jedynie zgłoszenia robót budowlanych nie jest wymagane uzgodnienie z organami inspekcji sanitarnej. Charakterystyka przedsięwzięcia stanowi integralną część decyzji. Organ, wbrew stanowisku odwołującego się, nie może uwzględnić skutków ubocznych w postaci poza termicznego oddziaływania, bowiem skutki takie nie są objęte regulacjami prawnymi, a organy zgodnie z art. 6 kpa działają na podstawie przepisów prawa. Podstawowym wymogiem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko jest analiza i ocena wpływu inwestycji na środowisko, zdrowie i warunki życia. Jeżeli obszar oddziaływania pól elektromagnetycznych znajduje się w miejscach niedostępnych dla ludzi oznacza, że w miejscach gdzie ludzie przebywają, takie oddziaływanie nie występuje. Taki wniosek został wyprowadzony w raporcie. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniosło Stowarzyszenie Z. Na wstępie skarżące Stowarzyszenie wywodzi, że zaskarżona decyzja pomija uzgodnienie planowanej inwestycji z organem inspekcji sanitarnej, podczas gdy organ ten wyposażony jest w kompetencje do wydawania opinii w zakresie higieny radiacyjnej. Z tego względu przepis ustawy Prawo ochrony środowiska znoszący uzgodnienie z organami inspekcji sanitarnej uderza w konstytucyjny przepis obligujący władze do zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie twierdzi, że organy poprzez odrzucenie wniosków i opinii przedkładanych przez Stowarzyszenie, naruszyły art. 6,7,8,77 oraz 107§ 3 kpa. Dalej przywołuje decyzję wydaną przez SKO w innej sprawie, gdzie wskazano na konieczność rozpatrzenia w sposób wyczerpujący wniosków składanych przez Stowarzyszenie, przy tego samego rodzaju opiniach i dokumentach, jak złożone w niniejszej sprawie. Skoro w innej sprawie SKO stwierdziło taki obowiązek, dlaczego obecnie operuje "diametralnie" innymi argumentami. Dalej Skarżący twierdzi, że organ powołuje się na wybrany przez siebie dowód tj. raport, a inne dowody odrzuca dlatego, że pozostają w sprzeczności z raportem. Załączone przez Stowarzyszenie dokumenty stanowią istotny dowód w sprawie, bowiem wnioski z nich płynące podważają raport, który to przecież stanowił podstawę wydania decyzji. Skoro w aktach znajdują się sprzeczne ze sobą dowody to niezbędne jest powołanie biegłego celem rozstrzygnięcia tych spornych kwestii. Nadto w ocenie Skarżącego zaskarżone decyzje nie spełniają wymogów art. 6 Konwencji z Aarhus, które nakazują uwzględnienie "głosu społecznego". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie zajmując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art. 134 p.p.s.a. -zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nie narusza prawa. Oznacza to, iż nie znaleziono podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego zarówno z przyczyn wskazanych w skardze, jak i innych uchybień, które Sąd byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Decyzje organów obydwu instancji wydane zostały na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2006r. Nr 129, poz. 902 ze zm.). Zgodnie z art. 46a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia. Stosownie zaś do art. 56 ust. 1 i 2 powołanej ustawy Prawo ochrony środowiska, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Ponadto, w decyzji można na wnioskodawcę nałożyć obowiązki przedstawienia analizy porealizacyjnej, określając zakres oraz termin jej przedstawienia, w przypadku przedsięwzięć, dla których sporządza się raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2007 roku zawiera wszystkie elementy określone w art. 56 ust. 2 ustawy, jak również nałożono w niej na inwestora obowiązek wykonania, po zrealizowaniu inwestycji, pomiarów kontrolnych rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej telefonii komórkowej. Również dołączony do niej Raport w sprawie oddziaływania na środowisko projektowanej inwestycji zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska, w tym stosowną analizę, obliczenia i wnioski, wskazujące na okoliczność, iż projektowana inwestycja nie będzie przekraczała - w aktualnej strefie przebywania ludzi - dopuszczalnej normy składowej elektrycznej 7 V/m2 i gęstości mocy 0,1 W/m2, określonych w pkt 7 tabeli 2 zawartej w załączniku Nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883, ze zm.). Normy te będą przekroczone, ale dopiero na takiej wysokości i w takiej odległości od projektowanych anten, które to obszary są wolne od przebywania ludzi. W decyzji wskazano, że stację bazową należy tak zaprojektować, aby pola elektromagnetyczne o gęstości mocy wyższej od 0,1 W/m2 oraz o składowej elektrycznej wyższej od 7 V/m2, nie występowały w miejscach przebywania ludzi, w tym w przestrzeni do 2 m nad dachami budynków. Z raportu wynika zaś, co zostało także podniesione w zaskarżonej decyzji, że pola elektromagnetyczne o gęstości mocy wyższej od 0,1 W/m2 będą występowały na wysokości ponad 3,5 m nad dachem budynku przy ul. [...]. Jest to jedyne miejsce, co do którego istnieje najbardziej prawdopodobna możliwość pojawienia się istot ludzkich, bowiem wszelkie inne cechuje odpowiednio większa odległość od obszaru oddziaływania projektowanych anten. Niemniej jednak takie osadzenie anten, jakie zostało zaproponowane przez inwestora, nie pozostaje w sprzeczności z obwiązującymi w tym zakresie przepisami gdyż powołane rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów wyraźnie wyznacza odległość graniczną 2 m jako zarezerwowaną dla przebywania ludzi. Z zasady wynikającej z art. 6 k.p.a., nakładającej na organ administracji publicznej obowiązek rozpoznania sprawy na podstawie obowiązujących przepisów, mających zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym, wynika zasadnicza dla zasady praworządności reguła orzekania na podstawie prawa obowiązującego w dacie procedowania. Oznacza to obowiązek stosowania przez organ I instancji, jak również odwoławczy przepisów obowiązujących w danym czasie. Innymi słowy organ odwoławczy jest zobowiązany uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonej decyzji organu I instancji. W niniejszej sprawie Prezydent wydał decyzję jako organ I instancji w dniu [...] marca 2007r., natomiast SKO rozpatrzyło odwołanie w dniu [...] sierpnia 2007r. W datach orzekania przez obydwa organy obowiązywał art. 48 ust. 2 pkt 1a) Prawa ochrony środowiska w następującym brzmieniu: "Przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ, o którym mowa w ust. 1" (organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej), "uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia: (...) w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, o której mowa w art. 46 ust. 4 pkt 2, 2a, 4, 5, 8 i 9 - z organem, o którym mowa w art. 57" ( państwowy inspektor sanitarny). Dopiero z dniem 19 sierpnia 2007r., zatem już po wydaniu zaskarżonej decyzji, nastąpiła zmiana przepisów w taki sposób, że również w przypadku inwestycji nie wymagających pozwolenia na budowę, a tylko polegających na dokonaniu zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych oraz zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, jak ma to miejsce w wypadku przedmiotowej inwestycji, przy wydawaniu decyzji środowiskowej wymagane jest uzgodnienie z organami państwowej inspekcji sanitarnej. Skoro ustawodawca, z jakiś powodów, a rolą Sądu nie jest wyjaśnianie motywów działania władzy ustawodawczej, nie zdecydował o konieczności dokonania uzgodnień z inspektorem sanitarnym dla przedsięwzięcia podlegającego tylko zgłoszeniu, natomiast nie wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę, nie jest możliwa interpretacja przepisu contra legem. Wprowadzenie zaś ustawą z dnia z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 587) regulacji wprowadzającej wymóg uzyskania uzgodnienia decyzji środowiskowej przy zgłoszeniu robót budowlanych także inspektora sanitarnego, w ocenie Sądu oznacza, że przed powołaną zmianą taki obowiązek nie istniał. Z tego też względu nie może ostać się zarzut skargi, iż zostało pominięte uzgodnienie budowy stacji telefonii komórkowej z inspektorem sanitarnym. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 6,7,8,77 oraz 107§ 3 kpa. Przede wszystkim organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustosunkował się do części wniosków Stowarzyszenia zawartych w piśmie wnioskującym o dopuszczenie do udziału w sprawie. Nie podzielając natomiast opinii i koncepcji co do szkodliwości promieniowania dla ludzi stacji bazowej telefonii komórkowej, przedłożonych w sprawie przez Z. i opierając się na raporcie oddziaływania na środowisko, stanął na stanowisku, że wnioski zawarte w raporcie są prawidłowe. W ocenie Sądu, wobec braku przedłożenia konkretnych badań i opinii naukowych w tej sprawie przez skarżącego, a jedynie opieranie się na tych samych argumentach składanych w każdej tego rodzaju sprawie przez Stowarzyszenie, brak w decyzji obszernego ustosunkowania się do tych zarzutów, nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Stowarzyszenie stoi na stanowisku, iż fakt, że organ nie przychylił się do jego argumentacji, innymi słowy zajął odmienne stanowisko świadczy o tym, że organ nie rozważał tejże argumentacji. W ocenie Sądu zaś świadczy, że ustalenia swoje i w konsekwencji rozstrzygnięcie oparł na innym materiale dowodowym, w tym wypadku przedłożonym przez inwestora raporcie. Okoliczność, że raport składa zainteresowany inwestor wynika zaś z przepisów prawa (art. 46a ust. 4 pkt 3) ustawy Prawo ochrony środowiska). Co do naruszenia konwencji sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003r, Nr 78, poz. 706) nie można uznać aby w niniejszym postępowaniu został naruszony w szczególności art. 6 tej konwencji. Społeczeństwo miało możliwość udziału w tym postępowaniu, co zapewniają mu przepisy prawa krajowego, jak również organizacje o charakterze ekologicznym mogły swobodnie i aktywnie brać w nim udział. Taką organizacją jest skarżące stowarzyszenie. Fakt, iż udział ten nie jest równoznaczny z uwzględnieniem stanowiska takich organizacji, jest zupełnie odrębną kwestią. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak na wstępie.