IV SA/Wa 1996/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 21 listopada 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2019 r., znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2019 r. nr znak: [...], (dalej "postanowienie z [...] maja 2019 r." ) Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej także: "GDOŚ", "organ II instancji") utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej także: "RDOŚ", "organ I instancji") z [...] stycznia 2019 r. (dalej "postanowienie z [...] stycznia 2019 r." ) nr [...] , którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie infrastruktury technicznej - [...] na działce nr [...] obręb [...], gmina [...]. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...], Burmistrz [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie infrastruktury technicznej - [...] na działce nr [...] obręb [...], gmina [...]. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu RDOŚ stwierdził, że w omawianej sprawie planowane zamierzenie inwestycyjne koliduje z § 3 ust. 1 pkt 1 i 7 Rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Jeziora [...]" (Dz. Urz. Woj. [...] z 2007 r. nr. [...], poz. [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. – dalej "rozporządzenie nr [...]"), zgodnie z którymi na terenie ww. obszaru zabrania się niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru oraz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Organ I instancji uznał, że nie ma podstaw do zastosowania odstępstw wskazanych w § 3 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia. Na to postanowienie zażalenie z dnia [...] lutego 2019 r. złożył [...] Sp. z o.o. (dalej "Skarżący" ) zarzucając naruszenie art. 7, 10, 77, 80, 81 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm. - dalej k.p.a.) poprzez brak przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego, niezastosowanie art. 10 Kpa, braku rozstrzygnięcia wątpliwości co do stanu faktycznego (położenia planowanej inwestycji na granicy obszaru Jeziora [...]), brak wskazania uzasadnienia prawnego, mimo iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku w sprawie o sygn. akt: II OSK 545/16, przedmiotowe rozporządzenie nr [...] zostało wydane z naruszeniem prawa i winno zostać zmienione, bowiem w obecnym kształcie nie powinno być podstawą do wydawania postanowień ani też decyzji. Postanowieniem z [...] maja 2019 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że trafnie organ I instancji uznał, że podczas realizacji planowanej przez Skarżącego inwestycji doszłoby do zmiany sposobu użytkowania ziemi, co czyni inwestycję niedopuszczalną. W sprawie nie jest możliwe także zastosowanie żadnego z odstępstw od zakazu określonych w § 3 ust. 2 pkt 1-4 ww. rozporządzenia, stanowiących odpowiednio, iż zakaz ten nie dotyczy: prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody po uzgodnieniu z Wojewodą [...]; realizacji inwestycji celu publicznego po uzgodnieniu z Wojewodą [...]; zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa; likwidowania nagłych zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczych. W przedmiotowej sprawie nie ma też zastosowania odstępstwo zawarte w § 3 ust. 3 ww. rozporządzenia zgodnie z którym zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej. Powyższe wynika z faktu, że działka, na której jest planowana przedmiotowa inwestycja jest położona w obszarze "rolniczej przestrzeni produkcyjnej" zgodnie z załącznikiem graficznym do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] - Uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Jednocześnie, realizacja planowanej inwestycji z uwagi na swój charakter w ocenie organu II instancji nie będzie wiązać się z uzupełnieniem zabudowy mieszkaniowej. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] dysponował wystarczającym materiałem dowodowym do ustalenia stanu faktycznego i wydania rozstrzygnięcia, a jego postępowanie nie narusza art. 7 i 77 § 1 Kpa. Organ II instancji podkreślić, że jest bezsprzecznym fakt, że działka nr [...] zlokalizowana jest w granicach zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Jeziora [...]" i nie ma przy tym znaczenia, iż przedmiotowa działka położona jest tuż przy granicy obszaru chronionego. Organ I instancji naruszył zasadę postępowania administracyjnego wyrażoną w artykule 10 Kpa, ale uchybienie nie miało wpływu na negatywne rozstrzygnięcie dla strony skarżącej, a sam skarżący nie wskazał, jakie środki dowodowe zostały pominięte przez Organ I instancji. GDOŚ wskazał, że zmiana rozporządzenia nr [...] leży poza kompetencjami Organu I i II instancji. Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie, w której wniósł o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia: I) przepisów postępowania, które miało wpływ na wydane rozstrzygniecie tj.: a) art. 138 par. 1 pkt. 1 k.p.a, w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia w sytuacji, w jakiej stan faktyczny oraz stan prawny sprawy wymagał, aby zaskarżone postanowienie zostało uchylone b) art. 136 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, celem wyjaśnienia okoliczności zarzucanych organowi I instancji w zażaleniu c) art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie i niewezwanie strony , zarówno przez organ I jak i II instancji, do złożenia wyjaśnień w sprawie planowanej inwestycji, co sprawiło, iż organy wydały postanowienia w oparciu o niepełny materiał dowodowy i bez zapoznania się ze stanowiskiem strony co do zebranego materiału w sprawie i bez dokonania analizy danej zabudowy w odniesieniu do danego terenu. d) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o częściowy tylko stan faktyczny, tj. z pominięciem i zbadaniem ważnych z punktu widzenia sprawy okoliczności takich jak: - położenia inwestycji na granicy obszaru "Jeziora [...]", a przez to braku wpływu inwestycji na teren chroniony i braku negatywnego oddziaływania na ten teren, - braku przeanalizowania konkretnego przypadku w odniesieniu do danego terenu i oparcie rozstrzygnięcia bez analizy czy dojdzie do zmiany sposobu użytkowania ziemi e) art. 81 a § 1 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony, w sytuacji gdy zarówno organ I jak i II, instancji nawet nie usiłował ustalić, czy inwestycja wpłynie na stan otoczenia, jaki jest zakres i przeznaczenie planowanej inwestycji, i na podstawie własnych odczuć organ I, jak i II instancji uznał, iż - zdaniem organu - inwestycja wpłynie na zmianę sposobu użytkowania, pomimo iż nie dojdzie do zmiany takiego sposobu użytkowania f) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania prawidłowego uzasadnienia prawnego wynikającego z faktu, że rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r, w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora [...]" w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane zostało z naruszeniem prawa, a w związku z tym nie powinno mieć zastosowania do rozpatrywanej sprawy, gdyż nie precyzuje na jakim obszarze dane zakazy obowiązują, a wskazanie w rozporządzeniu, że wszystkie zakazy obowiązują na terenie zespołu przyrodniczo- krajobrazowego "Jeziora [...]" jest nieprawidłowe i znacząco ogranicza prawa właściciela gruntu, a dodatkowo naruszenie tego przepisu poprzez brak wskazania wyczerpującego uzasadnienia faktycznego, które odnosiłoby się do tego jakie negatywne działania bądź skutki przyniosłaby dana inwestycja i dlaczego taki rodzaj zabudowy jest niedopuszczalny i w jaki konkretny sposób oddziaływałby negatywnie na dany teren, a nie na cały teren zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. II) naruszenie przepisów prawa materialnego: a) par. 3 ust. 1 rozporządzenia nr [...] poprzez zastosowanie do praw skarżącej zakazów wynikających z treści tegoż rozporządzenia, podczas gdy obszar planowanej przez stronę skarżącą inwestycji nie znajduje się na obszarze chronionym przepisami w/w rozporządzenia, a ponadto zakazy te są nieprawidłowo określone bowiem akt prawa miejscowego nie wskazuje konkretnie danego obszaru, lokalizacji, dla konkretnego zakazu co zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest niedopuszczalne, a rozporządzenie nr [...] powinno zostać zmienione, bowiem w obecnym kształcie nie powinno być podstawą do wydawania postanowień/ decyzji. b) par. 3 ust. 3 rozporządzenia nr [...] poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że: - zakazy obowiązujące mocą wskazanego przepisu mogą ograniczyć właściciela w prawie zabudowy nieruchomości znajdującej się na obszarze zespołu przyrodniczo- krajobrazowego, podczas gdy ta forma ochrony nie wprowadza mocą przepisów ustawowych zakazu budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, - traktowanie zakazów wprowadzonych w stosunku do chronionego obszaru rozporządzeniem Wojewody, a opartych na art. 45 ustawy o ochronie przyrody w sposób rozszerzający, odnosząc ochronę obszaru i wynikające z niej zakazy do konkretnego miejsca inwestycji budowlanej, znajdującej się poza granicami terenu chronionego. c) par. 3 ust. 3 rozporządzenia nr [...], poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wystarczy samo określenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danego terenu jako obszaru zwartej zabudowy wsi, żeby nie miał zastosowania zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia, niezależnie od stanu faktycznego na gruncie. W ocenie organu, żeby w świetle tego przepisu można było określić teren w studium jako obszar zwartej zabudowy wsi, dany obszar musi faktycznie w terenie stanowić obszar o zwartej zabudowie, ponieważ tylko taki obszar pozbawiony jest wartości przyrodniczych, dla których ochrony rada gminy wprowadza właściwe zakazy - art. 44 ust. 2ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z póżn. zm. - dalej jako "ustawa o ochronie przyrody"). W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018, poz. 2107 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art.3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie do art.119 pkt 1 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było postanowienie z [...] maja 2019 r. , którym Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] stycznia 2019 r., którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie infrastruktury technicznej - [...] na działce nr [...] obręb [...], gmina [...], leżącym na terenie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Jeziora [...]". Zgodnie z rozporządzenie nr [...], którym utworzono ten zespół przyrodniczo – krajobrazowy, na terenie tego obszaru zabrania się niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru oraz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy wskazać, że były one niezasadne. Zgodnie z treścią przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania w takim stopniu, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2008, s. 357). Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowane nimi stosunki administracyjnoprawne materialne lub procesowe. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 305). W ocenie Sądu GDOŚ nie naruszył art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Skarżący zarzucił, że organ administracji nie przeprowadził odpowiedniego postępowania dowodowego i wydał rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o częściowy tylko stan faktyczny, tj. z pominięciem i zbadaniem ważnych z punktu widzenia sprawy okoliczności takich jak: położenia inwestycji na granicy obszaru "Jeziora [...]", a przez to braku wpływu inwestycji na teren chroniony i braku negatywnego oddziaływania na ten teren, braku przeanalizowania konkretnego przypadku w odniesieniu do danego terenu i oparcie rozstrzygnięcia bez analizy czy dojdzie do zmiany sposobu użytkowania ziemi. Z prawidłowo ustalonego, bezspornego w tym zakresie stanu faktycznego, wynika jednoznacznie, że inwestycja jest położona na obszarze zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Jeziora [...]", a nie poza nim czy "na granicy" tego obszaru. Z faktu położenia na terenie przedmiotowego obszaru chronionego wynika konieczność uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, którą chciałby realizować Skarżący. Organ administracji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia i nie mógł ustalić – wbrew oczywistym faktom, wynikającym wprost z dokumentów geodezyjnych, że przedmiotowa działka leży poza obszarem zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Jeziora [...]". Z tego względu organy administracyjne nie naruszyły art. 81 a § 1 k.p.a., gdyż w sprawie nie było wątpliwości co do stanu faktycznego, a organ oparł się na dokumentach. Organ nie naruszył również art. 107 § 3 k.p.a., a uzasadnienie zostało sporządzone prawidłowo. Skarżący precyzując, że chodzi mu o z to, że rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r, w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora [...]" wydane zostało z naruszeniem prawa, w istocie nie zarzuca organowi, że naruszył art. 107 § 3 kpa , ale domaga się odmowy zastosowania prawa materialnego (przepisów tego rozporządzenia) przez organ. W konsekwencji organ odwoławczy nie naruszył art. 138 par. 1 pkt. 1 k.p.a., w zw. z art. 144 k.p.a. , gdyż słusznie utrzymał w mocy postanowienie RDOŚ w [...]. Organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe, niezbędne do wydania postanowienia w przedmiotowej sprawie, stąd nie było ani uchylać jego postanowienia, a nie uzupełniać na podstawie art. 136 k.p.a. postępowania dowodowego. Organ I instancji naruszył art. 10 § 1 k.p.a., jednakże nie miało to wpływu na wynik sprawy. W myśl tego przepisu organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W orzecznictwie sądowym istnieje ugruntowany pogląd, że zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. m.in. wyrok NSA z 2 lutego 2011 r., I OSK 575/10, LEX nr 1070853, wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1279/09, LEX nr 746442). Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że skarżący nie wskazał żadnych czynności, których mógłby dokonać przed organami administracji, gdyby został zawiadomiony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków. Podsumowując kwestię zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy stwierdzić, że organy administracyjne przeprowadziły prawidłowe i wyczerpujące postępowanie dowodowe, a na podstawie zgromadzonych dowodów rzetelnie ustaliły stan faktyczny, niezbędny do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Pozwala to przejść do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego. Skarżący zarzucił naruszenie par. 3 ust. 1 rozporządzenia nr [...] poprzez zastosowanie do praw skarżącej zakazów wynikających z treści tegoż rozporządzenia, podczas gdy obszar planowanej przez stronę skarżącą inwestycji nie znajduje się na obszarze chronionym przepisami w/w rozporządzenia, a ponadto zakazy te są nieprawidłowo określone bowiem akt prawa miejscowego nie wskazuje konkretnie danego obszaru, lokalizacji, dla konkretnego zakazu co zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest niedopuszczalne, a rozporządzenie nr [...] powinno zostać zmienione, bowiem w obecnym kształcie nie powinno być podstawą do wydawania postanowień czy decyzji. W myśl § 3 ust. 1 pkt 7 przedmiotowego rozporządzenie na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego zabrania się zmiany sposobu użytkowania ziemi. Stosownie do art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mogą być wprowadzone zakazy enumeratywnie wymienione w tym przepisie (vide wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2010r. sygn. akt II OSK 169/09). Jeśli zakazy takie znalazły się w akcie wyznaczającym ten obszar stają się prawem obowiązującym, które musi być respektowane, w szczególności przez organ mający na celu ochronę walorów przyrodniczych naszego kraju. W pierwszym rzędzie należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oprócz wyroku z 24 listopada 2017 r., w sprawie o sygnaturze akt II OSK 545/16, spotkać można odmienne orzeczenia dotyczące § 3 ust. 1 rozporządzenia nr [...] dotyczące zmiany sposobu użytkowania ziemi – jak wyrok z 25 września 2014 r. w sprawie o sygnaturze II OSK 662/13. W wyroku z 24 listopada 2017, II OSK 545/16, skrytykowano wykonanie delegacji ustawowej przy wydawaniu rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. poprzez m.in. poprzez zamieszczono wszystkich zakazów wymieniane w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a nie zakazów właściwych dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienianych w art. 45 ust. 1 ustawy, jak to stanowi ust. 2 art. 44 ustawy. Należy jednak wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny nie opowiedział się za nieważnością rozporządzenia nr [...] w całym zakresie, ani też w części dotyczącej zmiany sposobu użytkowania ziemi proponowanego przez Skarżącego na obszarze, na którym położona jest jego działka. Należy podkreślić, że wyrok z 24 listopada 2017 , w sprawie o sygnaturze akt II OSK 545/16 zapadł na gruncie odmiennej sytuacji faktycznej i dotyczył budownictwa mieszkaniowego. W tamtejszym postępowaniu chodziło przy tym o zaspokojenie własnych potrzeb mieszkaniowych wnioskodawcy. Natomiast w wyroku z 25 września 2014 r. II OSK 662/13, Naczelny Sąd Administracyjny jasno opowiedział się za poglądem, że prowadzenie zabudowy mieszkaniowej na działkach o przeznaczeniu rolnym czy też leśnym jest zmianą sposobu użytkowania ziemi, co narusza zakaz wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...]. ("Jeżeli z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego będzie wynikało, iż zabudowa mieszkaniowa ma być prowadzona na działkach o przeznaczeniu rolnym czy też leśnym to ewidentnie będziemy mieli do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania ziemi z gruntu o charakterze rolnym lub leśnym na grunt pod zabudowę mieszkaniową, a więc dojdzie do naruszenia zakazu wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 7 powołanego rozporządzenia. Zauważyć należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniając zakres treściowy tego pojęcia należy się posłużyć przepisami ustawy z dnia 13 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j.: Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Nie ma bowiem przeszkód, by w sytuacji, gdy użyte w jednym akcie prawnym pojęcie nie było dostatecznie sprecyzowane, utrudniające w znacznym stopniu subsumcję stanu faktycznego pod normę prawną zawierającą takie pojęcie, sięgnąć do innego aktu prawnego, pozostającego przecież w tym samym otoczeniu systemowym stanowiącym jedną całość, pozwalającego na wyjaśnienie pojęcia nieostrego i właściwe zastosowanie przepisu (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 169/09, http://cbois.nsa.gov.pl).". Zgodnie bowiem z treścią art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (por. wyrok NSA z dnia 12.05.2011 r., sygn. akt II OSK 815/10, publik. http://cbois.nsa.gov.pl).") Sąd w niniejszej sprawie podziela pogląd prawny zawarte w wyroku z 25 września 2014 r. II OSK 662/13. Należy przy tym zauważyć, że chociaż Naczelny Sąd Administracyjny tym wyrokiem oddalił kasację od cytowanego przez Skarżącego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1415/12, to nie podzielił poglądu Sądu I instancji dotyczącego przeprowadzenia wykładni § 3 ust. 1 pkt 7 w/w rozporządzenia, co wyartykułował wprost w uzasadnieniu swojego wyroku. Z tego względu opieranie swojej argumentacji przez Skarżącego na wyroku Sądu i Instancji było chybione. Warto podkreślić, że w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania ziemi dalej idącą niż w wymienionych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, bo zakładającą zmianę sposobu użytkowania ziemi z gruntu rolniczego na przemysłowy. Nie chodzi również – jak w przypadku sprawy wyroku z 24 listopada 2017 , w sprawie o sygnaturze akt II OSK 545/16 – o kwestię zabudowy mieszkaniowej dla zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych. W ocenie Sądu w niniejszym składzie nie ma podstaw, aby w tym konkretnym przypadku uznawać zakaz zawarty w art. 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 23 za nieważny z uwagi naruszenie zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Budowa infrastruktury technicznej polegającej na budowie [...] stanowi daleko idącą ingerencję w krajobraz i jest sprzeczne z celami, dla których został utworzony zespół przyrodniczo- krajobrazowego "Jeziora [...]", czyli ochronę walorów przyrodniczych i krajobrazowych tego terenu przed ich degradacją. Z projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że zabudowa ([...]) może zająć powierzchnię 0,4529 ha (ust. 2 pkt.1 lit c projektu decyzji o warunkach zabudowy). Trafnie organy administracji uznały, że wielkość, umiejscowienie na działce, a także prace związane z budową planowanych obiektów, doprowadzą do przekształcenia obszaru objętego ochroną, a co za tym idzie negatywnie wpłyną na walory przyrodnicze i krajobrazowe zespołu przyrodniczo - krajobrazowego Jeziora [...]". Działka, na której Skarżący planuje wybudowanie [...], jest niezabudowana i zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie lasu i pól. Trafnie organy administracyjne zauważyły, że budowa ta spowoduje przekształcenie obszaru, a co za tym idzie projekt decyzji o warunkach zabudowy nie tylko narusza § 3 ust. 1 pkt 7 , ale także § ust. 1 pkt ww. rozporządzenia w sprawie zespołu przyrodniczo- krajobrazowego "Jeziora [...]". Zarzut naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia nr [...] w ocenie Sądu jest chybiony. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu również naruszenie § 3 ust. 3 rozporządzenia nr [...] poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zakazy obowiązujące mocą wskazanego przepisu mogą ograniczyć właściciela w prawie zabudowy nieruchomości znajdującej się na obszarze zespołu przyrodniczo- krajobrazowego, podczas gdy ta forma ochrony nie wprowadza mocą przepisów ustawowych zakazu budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, a także traktowanie zakazów wprowadzonych w stosunku do chronionego obszaru rozporządzeniem Wojewody, a opartych na art. 45 ustawy o ochronie przyrody w sposób rozszerzający, odnosząc ochronę obszaru i wynikające z niej zakazy do konkretnego miejsca inwestycji budowlanej, znajdującej się poza granicami terenu chronionego. W myśl § 3 ust. 3 rozporządzenia zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej. Przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie [...] poza obszarem zwartej zabudowy wsi. Jak ustalił organ administracyjny, najbliższe zabudowania mieszkaniowe znajdują się 900 metrów od planowanej inwestycji. Nie stanowi również uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej. Działka, na której Skarżący planuje wybudowanie [...], leży na terenie chronionego obszaru zespołu przyrodniczo – krajobrazowego. Zarzuty Skarżącego wynikają z błędnej analizy cytowanych przez siebie orzeczeń i rozciągana zaprezentowanych w nich wniosków na sytuacje nimi nie objęte. Skarżący nie uzasadnił szerzej zarzutu naruszenia § 3 ust. 3 rozporządzenia nr [...], poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wystarczy samo określenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danego terenu jako obszaru zwartej zabudowy wsi, żeby nie miał zastosowania zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia, niezależnie od stanu faktycznego na gruncie. Skarżący nie wskazał, jakie ma to znaczenie dla rozpatrywanej sprawy. Nie ulega wątpliwości, że z ustalonego stanu faktycznego wynika, że obszar, na którym powstać miałaby inwestycja Skarżącego, nie znajduje się na terenie zwartej zabudowy wsi. Rację ma organ wskazując, że przepis § 3 ust. 3 rozporządzenia nr [...] ma charakter wyjątku od zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 7, a co za tym idzie winien być interpretowany ściśle. Trafnie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podkreślił, że przedmiotowa działka położona w obszarze "rolniczej przestrzeni produkcyjnej" zgodnie z załącznikiem graficznym do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] - Uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Natomiast zgodnie z treścią ww. odstępstwa zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 nie dotyczy wyłącznie obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej. Z uwagi na powyższe na podstawie art. 151 ppsa należało oddalić skargę.