IV SA/Wa 1996/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, asesor WSA Paweł Konicki (spr.), Protokolant spec. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi W.T. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 czerwca 2025 r. znak DLI-IV.7615.258.2024.MO w przedmiocie ustalenia odszkodowania. 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 13 grudnia 2024 r., znak GN-2.7570.2.2024.9.AP; 2. zasądza od Ministra Finansów i Gospodarki na rzecz skarżącego W.T. kwotę 15290 (piętnaście tysięcy dwieście dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi W. T. jest decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z 17 czerwca 2025 r. (znak: DLI-IV.7615.258.2024.MO), utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 13 grudnia 2024 r. (znak: GN-2.7570.2.2024.9.AP) w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: Nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] o pow. [...] ha (wydzielona z działki nr [...]) została objęta decyzją Wojewody Zachodniopomorskiego Nr 2/2022 z 24 stycznia 2022 r. o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi [...] - [...]. Odcinek 1. [...] - [...] (bez węzła)", której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem 5 marca 2022 r. Zgodnie z odpisem księgi wieczystej jej właścicielem był W. T. Dział III księgi wieczystej był wolny był od wpisów, a w dziale IV wpisana była hipoteka umowna. Decyzją z 13 grudnia 2024 r. Wojewoda Zachodniopomorski na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 1 i ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 oraz art. 12 ust. 4f i ust. 5, art. 18 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 1c, ust. 1d i ust. 1e, art. 22 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 311 – zwanej dalej specustawą drogową) oraz art. 78 § 1 K.p.a. orzekł o: 1. ustaleniu odszkodowania na rzecz W. T. z tytułu utraty prawa własności nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym [...] [...], stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] ha (wydzieloną z działki nr [...], KW nr [...] - obciążona hipoteką), która z mocy prawa została przejęta z dniem 5 marca 2022 r. na własność Skarbu Państwa na łączną kwotę 517.500,00 zł, którą w całości zalicza się na spłatę hipoteki umownej ustanowionej na rzecz wierzyciela hipotecznego - Powszechnej Kasy Oszczędności Banku Polskiego SA z siedzibą w W.. 2. powiększeniu wysokości odszkodowania określonego w pkt 1 o 5%, tj. o kwotę 25.875,00zł z tytułu wydania nieruchomości w terminie ustawowym, 3. odmowie przeprowadzenia dowodu z opinii kolejnego biegłego z zakresu wyceny nieruchomości. Odszkodowanie, o którym mowa w pkt 1 - na rzecz wierzyciela hipotecznego i powiększenie odszkodowania, o którym mowa w pkt 2 - na rzecz W. T. - wypłaca Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w imieniu Skarbu Państwa. Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. T., zarzucając jej ustalenie odszkodowania na zaniżonym poziomie, bez uwzględnienia cech nieruchomości oraz rodzaju, położenia i przeznaczenia nieruchomości. Ponadto wycena nie jest oparta na porównaniu nieruchomości podobnych i nie zawiera prawidłowej analizy zbioru nieruchomości podobnych. Decyzją z 17 czerwca 2025 r. Minister Rozwoju i Technologii na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy z [...] czerwca 2024 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Z. K. W operacie tym biegły wskazał, że wyceniana nieruchomość położona jest w południowo – zachodniej peryferyjnej części obrębu [...] [...], przy drodze wojewódzkiej nr [...] i zjeździe z drogi krajowej nr [...]. Otoczenie nieruchomości stanowiła zabudowa mieszkaniowa, usługowa (stacja paliw [...]), droga wojewódzka (skrzyżowanie o ruchu okrężnym ul. [...] i [...]) oraz tereny niezabudowane i zadrzewione. Działka miała kształt wydłużony, nieregularny i wąski. Działka posiada drogę dojazdową od ulicy [...] o nawierzchni bitumicznej. Przez teren działki przebiegał rów odwadniający i kablowa linia telekomunikacyjna. Działka nr [...] stanowiła dotychczas południową, graniczną część zabudowanej budynkami mieszkalnymi posesji. Znajdowały się na niej składniki budowlane: kładka w konstrukcji drewnianej z wejściem przez metalową furtkę, piwnica murowana z lat 30-40 XX w. ze schodkami w stanie rozpadającym się oraz kładka betonowa jako dojście do murowanej piwnicy. Na nieruchomości rosły też nasadzenia roślinne: olsza czarna - 3 szt., kasztanowiec pospolity - 6 szt., brzoza brodawkowata - 2 szt., dąb szypułkowy - 4 szt., wiąz polny - 2 szt., topola osika - 4 szt., klon pospolity - 4 szt., leszczyna pospolita 1 szt., żywotnik zachodni 120 szt., śnieguliczka - 12 szt/23 m2, trawnik - 120 m2, bluszcz - 6 szt. Ustalając przeznaczenie planistyczne nieruchomości, rzeczoznawca wskazał, że teren ten nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Obowiązywało na nim Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], przyjęte uchwałą Nr XLI [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] listopada 2021 r., zgodnie z którym przedmiotowa działka położona była na terenie oznaczonym: "U - tereny zabudowy usługowej", "KS - tereny usług komunikacyjnych". Ponieważ nie odnaleziono dostatecznej ilości transakcji o zbieżnym stanie prawnym, przeznaczeniu i stanie zagospodarowania umożliwiających określenie wartości rynkowej w podejściu porównawczym, wartość nieruchomości została określona w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia jako suma wartości rynkowej gruntu i wartości odtworzeniowej części składowych. Wyceniając grunt rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W pierwszej kolejności rzeczoznawca dokonał analizy cen nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod tereny zabudowy usługowej/usług komunikacyjnych na rynku lokalnym obejmującym miasto M., z okresu od I kwartału 2020 r. do II kwartału 2024 r. Biegły wskazał, że na obszarze rynku lokalnego nie odnaleziono dostatecznej ilości transakcji nieruchomościami podobnymi, dlatego wydłużono okres badania. Na podstawie obserwacji danych rynkowych biegły stwierdził istotność statystyczną wystąpienia trendu zmiany cen transakcyjnych w badanym okresie na poziomie 5%, dlatego też dokonał aktualizacji cen transakcyjnych na moment wyceny. Ceny jednostkowe (zaktualizowane) gruntów podobnych zlokalizowanych w analizowanym obszarze wahały się od ok. 240,00 zł/m2 do ok. 400,00 zł/m ze średnią ceną na poziomie ok. 340,00 zł/m2. Biegły opisał przyjęte do bezpośredniego porównania 3 nieruchomości. Zdaniem rzeczoznawcy głównymi czynnikami cenotwórczymi na rynku nieruchomości przeznaczonych pod tereny zabudowy usługowej/usług komunikacyjnych są: powierzchnia gruntu (waga 60%) i utrudnienia inwestycyjne (waga 40%). Dla każdej cechy ustalono skalę ocen, definiując jednocześnie każdą z nich. Po dokonaniu oceny nieruchomości porównawczych i nieruchomości wycenianej w odniesieniu do przyjętych cech rynkowych wartość 1 m2 gruntu nieruchomości została określona w wysokości 377,64 zł. Powyższe pozwoliło na określenie wartości gruntu nieruchomości na kwotę 455.400,00 zł. Następnie biegły przeanalizował rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne obejmujący rynek gminy miejsko-wiejskiej M.. Ponieważ na obszarze rynku lokalnego nie odnaleziono informacji o transakcjach nieruchomościami podobnymi, a wydłużenie okresu badania cen nie przyniosło rezultatów, biegły rozszerzył obszar badania cen na tereny miejskie województwa zachodniopomorskiego, wydłużając jednocześnie okres badania cen o pół roku. Na podstawie obserwacji danych rynkowych biegły stwierdził istotność statystyczną wystąpienia trendu zmiany cen transakcyjnych w badanym okresie na poziomie 5% i zaktualizował ceny transakcyjne na moment wyceny. Po odrzuceniu cen skrajnych ceny transakcyjne (zaktualizowane) nieruchomości drogowych oscylują w przedziale od ok. 60,00 zł/m2 do ok. 130,00 zł/m2, przy średniej cenie jednostkowej na poziomie ok. 80,00 zł/m2 gruntu. Biegły opisał 8 nieruchomości posobnych. Na podstawie analizy rynku biegły określił następujące cechy wpływające na ceny nieruchomości przeznaczonych i nabywanych pod drogi: atrakcyjność lokalizacji (waga 50%), stan zagospodarowania otoczenia (waga 40%) i utrudnienia inwestycyjne (waga 10%). Dla każdej cechy ustalono skalę ocen, definiując jednocześnie każdą z nich. Po dokonaniu oceny nieruchomości porównawczych i nieruchomości wycenianej w odniesieniu do przyjętych cech rynkowych, wartość 1 m2 gruntu nieruchomości została określona w wysokości 57,66 zł. Z uwagi na przeznaczanie nieruchomości pod inwestycję o znaczeniu ponadlokalnym biegły dodatkowo zastosował współczynnik korekcyjny na poziomie 1,1. Ostatecznie wartość gruntu nieruchomości wyniosła 76.500,00 zł. Ponieważ wyższy jest poziom cen nieruchomości o funkcji usługowej w stosunku do cen nieruchomości drogowych, jako wartość przedmiotu wyceny przyjęto wartość określoną dla dotychczasowego sposobu użytkowana nieruchomości. Wartość składników budowlanych określono na kwotę 9.000,00 zł, natomiast wartość nasadzeń roślinnych na kwotę 53.100,00 zł. Pozwoliło to na ustalenie łącznej wartości działki na kwotę 517.500,00 zł. Z uwagi na ustanowioną na przedmiotowej nieruchomości hipotekę, organ I instancji zasadnie zaliczył ustalone odszkodowanie na spłatę wierzytelności zabezpieczonej hipoteką oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do jego wypłaty na rzecz wierzyciela hipotecznego. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji zasadnie też powiększył odszkodowanie o kwotę stanowiącą równowartość 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę 25.875,00 zł, w związku z wydaniem nieruchomości z zachowaniem terminu określonego w art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej (poprzez faktyczne objęcie we władanie nieruchomości przez inwestora). Następnie, Minister Rozwoju i Technologii dokonał analizy złożonej do akt sprawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego Z. K. przez Komisję Opiniującą Z. Stowarzyszenia [...] w S. z [...] kwietnia 2025 r., określającego wartość nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha. W przedmiotowej opinii Zespół Opiniujący wskazał, że ww. operat szacunkowy został sporządzony nieprawidłowo, z naruszeniem art. 134 ust. 3, art. 153 ust. 1 oraz art. 175 ust. 1 u.g.n. oraz § 3 ust. 6, § 5 ust. 1 i § 79 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r. poz. 1832). Komisja Opiniująca doszła do wniosku, że zastosowana analiza rynku została przeprowadzona nieprawidłowo. W operacie nie uwzględniono aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości, zgodnego ze stanem przed wywłaszczeniem ani wszystkich cech mających istotny wpływ na wartość rynkową. Dodatkowo, w operacie przyjęto cechy rynkowe i ich oceny dla nieruchomości wycenianej, które nie odpowiadają jej rzeczywistemu stanowi faktycznemu, co w konsekwencji podważa wiarygodność wyznaczonej wartości. Pismem z 22 kwietnia 2025 r. swoje stanowisko w sprawie przedstawił rzeczoznawca majątkowy Z. K. W ocenie Ministra Rozwoju i Technologii wnioski sformułowane w opinii z [...] kwietnia 2025 r. budzą uzasadnione wątpliwości. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Zespołu Opiniującego, że biegły nie uwzględnił aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości zgodnego ze stanem przed wywłaszczeniem. W niniejszej sprawie nieruchomością w rozumieniu art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, jest część nieruchomości wydzielona w celu realizacji na niej inwestycji drogowej, czyli działka nr [...] o pow. [...] ha, która została wydzielona z działki nr [...]. Zatem określeniu wartości podlega działka po podziale, z uwzględnieniem m.in. jej sposobu użytkowania i przeznaczenia. Ponieważ biegły ustalił, że działka została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej oraz ustalił, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest ona przeznaczona pod tereny zabudowy usługowej/tereny usług komunikacji prawidłowo określił wartość nieruchomości według dotychczasowego sposobu jej użytkowania, gdyż cel wywłaszczenia nie spowodował wzrostu wartości nieruchomości. W związku z tym rzeczoznawca majątkowy prawidłowo zastosował art. 134 ust. 3 u.g.n. Sposobu użytkowania i przeznaczenia wywłaszczonej części nieruchomości nie można przyjąć na podstawie oznaczeń w rejestrze gruntów (w tym przypadku użytki B - tereny mieszkaniowe) jak również na podstawie ustalenia szczegółowego dla jednostki planistycznej U - tereny zabudowy usługowej w zakresie tymczasowego zagospodarowania. Ustalenia te mają charakter tymczasowy, a biegły wyjaśnił, że tymczasowy sposób zagospodarowania odnosi się do istniejącej zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej, a nie terenu wywłaszczonej niezabudowanej części nieruchomości, której linie rozgraniczające nie przebiegają przez taką zabudowę. Biegły wyjaśnił również że budynki znajdujące się na nieruchomości, z której wydzielono przedmiotową działkę są wynajmowane na cele działalności gospodarczej na podstawie umowy najmu z [...] lipca 2020 r., zaś grunt dzierżawiony. Oznacza to, że wycenianej działce nie można przypisać funkcji mieszkaniowej. Ponadto organ odwoławczy nie podzielił zarzutów i wniosków Zespołu Opiniującego, kwestionujących podobieństwo nieruchomości porównawczych. Biegły w przedłożonych wyjaśnieniach wyjaśnił, że wśród nieruchomości porównawczych znajdujących się w zbiorze nieruchomości nie odnotowano istotnie statystycznego wpływu na ceny nieruchomości innych okoliczności (w tym wpływu lokalizacji szczegółowej - położenia względem drogi wojewódzkiej), aniżeli powierzchnia i możliwości inwestycyjne. Zbieżne uwarunkowania planistyczne nieruchomości i położenie w bliskiej odległości od siebie potwierdziło brak statystycznie istotnego wpływu w tym zakresie. Rzeczoznawca majątkowy wskazał, że kwestionowana działka porównawcza położona jest w kompleksie działek inwestycyjnych zaledwie w odległości ok. 70 m od drogi wojewódzkiej i pozostaje tak samo atrakcyjna jak nieruchomość, która z tą drogą wojewódzką graniczy. Odległość ta nie stanowi istotnej różnicy w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Brak jest zatem podstaw uznania, aby kwestionowana nieruchomość nie mogła być przyjęta do wyceny, a Zespół Opiniujący nie przedstawił też wyników badań, które podważyłyby prawidłowość wniosków poczynionych przez rzeczoznawcę. Organ nie podzielił też wniosku Zespołu Opiniującego o niewłaściwej ocenie nieruchomości wycenianej pod kątem przyjętych cech rynkowych. Przedmiotowa nieruchomość uzyskała dla cechy "powierzchnia gruntu" ocenę bardzo małą (poniżej 33 arów - cecha ekstrapolowana z uwagi na powierzchnię wykraczającą poza zakres powierzchni nieruchomości porównawczych), natomiast w ramach cechy "utrudnienia inwestycyjne" biegły stwierdził, że występują ograniczenia inwestycyjne wpływające na możliwość zagospodarowania nieruchomości, wynikające z kształtu nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego przyznane przez biegłego oceny korespondują z przedstawionym w operacie szacunkowym opisem przedmiotowej nieruchomości. Wyceniana nieruchomość stanowiła bowiem działkę o pow. [...] ha (poniżej [...] ary) oraz wydłużonym, nieregularnym i wąskim kształcie. Na uwzględnienie nie zasługuje także wniosek Komisji Opiniującej w zakresie nieuprawnionego przyjęcia przez rzeczoznawcę majątkowego próbki reprezentatywnej nieruchomości porównawczych z okresu wykraczającego poza 2 lata poprzedzające sporządzenie wyceny. Jak wynika z operatu szacunkowego, biegły początkowo poszukiwał transakcji na rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę usługową/usługi komunikacyjne w okresie 2 lat poprzedzających wycenę. W analizowanym okresie nie odnotowano jednak transakcji podobnymi nieruchomościami, z związku z czym wydłużono okres badania cen transakcyjnych do I kwartału 2020 r., w którym wystąpiła dostateczna liczba transakcji nieruchomościami o bardzo dużym stopniu podobieństwa, umożliwiająca zastosowanie podejścia porównawczego, co spełnia warunek z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Ponadto z wyjaśnień biegłego wynika, że przeprowadził badanie trendu czasowego i uzyskał potwierdzenie o występowaniu wzrostu cen w czasie na poziomie 5% rocznie. Badanie trendu czasowego ma charakter matematyczny, za pomocą dedykowanego modułu obliczeniowego w programie przeznaczonym do wyceny nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego wyjaśnienia biegłego, wobec braku przedstawionych obliczeń komisji, które poddawałyby w uzasadnioną wątpliwość wnioski wyprowadzone przez rzeczoznawcę, należy uznać za wiarygodne i logiczne. W ocenie organu odwoławczego nie znajdował potwierdzenia zarzut naruszenia przez rzeczoznawcę § 3 ust. 6 rozporządzenia, przy określeniu obszaru analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Biegły wyjaśnił, że rynek nieruchomości drogowych ma charakter specyficzny i cechy istotnie wpływające na ceny różnią się od cech nieruchomości z innych segmentów rynku, a analiza rynku nieruchomości drogowych wskazuje na niezależność cen nieruchomości drogowych od cen nieruchomości je otaczających. Zatem atrakcyjność turystyczna otoczenia nie ma wpływu na ich ceny, chociaż biegły zauważył pewnego rodzaju zależność cen nieruchomości drogowych od stopnia zurbanizowania miejscowości i z tego względu przyjął do porównań nieruchomości drogowe położone na obszarach miejskich. Komisja Opiniująca nie wykazała, że transakcje nieruchomościami drogowymi z miast wybrzeża o turystycznym charakterze odbiegają w sposób znaczący od cen nieruchomości drogowych położonych w miastach oddalonych od linii brzegowej morza. W ramach postępowania opiniującego biegły udzielił szczegółowych odpowiedzi na wszystkie skierowane do niego przez Zespół Opiniujący pytania. Wyjaśnił, dlaczego zastosował współczynnik ekspercki dla gruntów drogowych oraz że informacje o stanie nieruchomości ustalił w oparciu o dane przekazane przez zleceniodawcę. Z opinii Zespołu Oceniającego nie wynika natomiast, czy uwzględniono którekolwiek z wyjaśnień biegłego i jakie były przyczyny odrzucenia przedłożonych przez niego wyjaśnień. Powyższe w ocenie organu odwoławczego prowadzi do konkluzji, że przedłożona przez skarżącego opinia nie jest rzetelna, a zarzuty sformułowane wobec operatu szacunkowego nie znajdują oparcia w wiarygodnych danych. Wyjaśnienia biegłego organ odwoławczy uznał natomiast za przekonujące. Wartość odtworzeniową nieruchomości oszacowano zgodnie z art. 135 ust. 2 u.g.n. Autor operatu szacunkowego zastosował dopuszczalne prawem podejście oraz metodę wyceny, w sposób jasny i rzetelny scharakteryzował nieruchomości będące przedmiotem porównań z nieruchomością wycenianą, jak również wskazał na cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości oraz odpowiadające im wagi procentowe. Wykorzystując metodę porównywania parami, biegły odpowiednio skorygował różnice w cechach wpływających na wartość nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji stwierdził, że stanowią one powtórzenie zastrzeżeń do operatu szacunkowego, do których biegły szczegółowo się ustosunkował. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił też, że przedmiotowa nieruchomość nie może być wyceniona w podejściu dochodowym, a zastosowane podejście porównawcze odzwierciedla aspekt potencjału nieruchomości do przynoszenia dochodu. Skargę na powyższą decyzję złożył W. T., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie: - prawa procesowego mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art.138 § 1 pkt 1 oraz § 2 K.p.a. w zw. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, mimo że istniały podstawy do jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, 2. art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. poprzez rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wybiórczy i nie zbadanie okoliczności istotnych dla sprawy, ponieważ organ wydał decyzję nie uwzględniając opinii Komisji Opiniującej przy Z. Stowarzyszeniu [...] w S. z [...] kwietnia 2025 r., co do nieprawidłowości sporządzenia operatu stanowiącego podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania; 3. art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez oparcie decyzji na nieprawidłowo sporządzonym operacie oraz wyjaśnieniach rzeczoznawcy pozostających w opozycji z ustaleniami opinii Komisji Opiniującej z [...] kwietnia 2025 r.; 4. art. 77§ 1 K.p.a. oraz 80 K.p.a. poprzez rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wybiórczy i nie zbadanie okoliczności istotnych dla sprawy, gdyż organ wydał decyzję ustalającą odszkodowania na zaniżonym poziomie, nie uwzględniając cech nieruchomości podobnych do nieruchomości skarżącego; 5. art. 77§ 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wybiórczy i nie zbadanie okoliczności istotnych dla sprawy, gdyż organ wydał decyzję ustalającą odszkodowania na zaniżonym poziomie, nie uwzględniając cech nieruchomości skarżącego, ustalając jego wysokość na opinii rzeczoznawcy, który nie porównał nieruchomości podobnych; a także odmowę przeprowadzenia dowodu z opinii kolejnego biegłego z zakresu wyceny nieruchomości; - naruszenie prawa materialnego, tj.: 6. art. 134 ust. 3 w zw. z art. 153 ust. 1 w zw. 154 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 ust. 16, 175 ust. 1 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie rodzaju, położenia, przeznaczenia nieruchomości; 7. § 3 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości poprzez nie uwzględnienie właściwego obszaru analizowanego rynku nieruchomości; 8. § 4 w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości poprzez nieuwzględnienie cen transakcyjnych nieruchomości podobnych - w szczególności położonych w [...] przy ul. [...] o mieszkaniowym i gospodarczym przeznaczeniu; 9. § 5 ust. 1, 2, 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości poprzez ustalenie ceny bez wykorzystania, podobnych, wszelkich, niezbędnych i dostępnych danych w zakresie uzasadnionym rodzajem nieruchomości wycenianej i celem wyceny, w tym cen archiwalnych oraz cen uzyskanych w przetargach; 10. § 8 ust. 1, 2, 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości poprzez ustalenie ceny bez porównania z nieruchomościami podobnymi, oraz bez prawidłowego przeanalizowania zbioru nieruchomości podobnych, nie wykazania tego zbioru; 11. § 49 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. poprzez nie przyjęcie stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji - działka stanowiła przedmiot najmu pomiędzy przedsiębiorcami, działka była zabudowana budynkiem mieszkalnym, posiadała dojazd z drogi wojewódzkiej poprzez zjazd z działki [...]; 12. § 79 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. poprzez nie spełnienia wymogów co do sposobu sporządzenia operatu, gdyż nie dołączono istotnych dokumentów stanowiących o podstawie szacunków. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa według norm przepisanych oraz kosztu wykonania opinii Komisji Opiniującej przy Z. Stowarzyszeniu [...] w S. z [...] kwietnia 2025 r. w kwocie 8.000 zł oraz orzeczenie ich zwrotu na rzecz skarżącego. Nadto strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii Komisji Opiniującej przy Z. Stowarzyszeniu [...] w S. z [...] kwietnia 2025 r. na okoliczność nieprawidłowego sporządzenia operatu poprzez nie dołączenie kompletnej dokumentacji. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów i Gospodarki wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającą ją decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 311 – zwanej dalej również specustawą drogową), ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm. – zwanej również u.g.n.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832). Zgodnie z treścią art. 12 ust. 4a i 5 ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. do ustalenia wysokości odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W przyjętych w niniejszej sprawie operacie szacunkowym, rzeczoznawca majątkowy ustalił, że dla przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka [...] o pow. [...] ha, wydzielonej z działki nr [...] w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], przyjętej uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w M. (zwanej dalej Studium) działka ta położona jest w obszarze oznaczonym symbolami K- teren usług komunikacyjnych oraz U- tereny zabudowy usługowej, gdzie funkcję podstawową określono jako lokalizacja zabudowy i funkcji usługowych związanych z obsługą mieszkańców i turystów, a jako dopuszczalną określono lokalizację obiektów, tj. domów opieki społecznej dla ludzi starszych lub niepełnosprawnych, hospitalizacja itp., w szczególności dopuszczając utrzymanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej z zaleceniem docelowej adaptacji na funkcje zgodnie z podstawowym przeznaczeniem terenu. Ze sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy operatu wynika również, że biegły dokonał wyceny wartości gruntu w oparciu o rynek transakcji nieruchomości nabywanych na cele zabudowy usługowej/ usług komunikacyjnych oraz przeznaczonych pod drogi publiczne przyjmując, że w procesie wyceny nie ma zastosowanie tzw. zasada korzyści określona w art. 134 ust. 4 u.g.n., ponieważ przeznaczenie i cel wynikający z przejęcia szacowanej nieruchomości nie spowoduje zwiększenia wartości przedmiotu wyceny. W tym zakresie biegły ustalił wartość gruntu dla przeznaczenia pod teren zabudowy usługowej/ usług komunikacyjnych i dla nieruchomości niezabudowanej przeznaczoną pod drogę publiczną. Należy zauważyć także, że stosownie do treści art. 130 ust. 1 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. Przeznaczenie nieruchomości i związany z nim sposób korzystania z niej jest istotnym czynnikiem dla oceny wartości wywłaszczanej nieruchomości. Sposób określenia przeznaczenia nieruchomości, a więc tak naprawdę dopuszczalnego prawnie sposobu jej wykorzystania wynika z art. 154 u.g.n. Według art. 154 u.g.n.: 1. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. 2. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. 3. W przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy. Należy zauważyć, że według art. 134 u.g.n.: 1. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. 2. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. 3. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. 4. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Stwierdzić należy, że aktualny sposób użytkowania nieruchomości oznacza sposób zgodny z jej przeznaczeniem (prawnie dopuszczalny sposób korzystania z nieruchomości). Przeznaczenie wynikające z aktów planistycznych lub indywidualnej decyzji określa co do zasady zgodny z prawem sposób korzystania z nieruchomości i ogranicza swobodę właściciela w zakresie sposobu użytkowania nieruchomości. Pojęcie "aktualny sposób użytkowania" oznacza stan bez uwzględnienia ustaleń przeznaczających nieruchomość na cel publiczny. Jak podkreśla się w piśmiennictwie "ustalenie wartości nieruchomości według aktualnego sposobu użytkowania zakłada więc konieczność eliminacji celu wywłaszczenia ustaleń planistycznych i hipotetyczne założenie, że nieruchomość nie będzie wywłaszczona na określony cel. W ten sposób musi też być rozumiane pojęcie "stan nieruchomości" zdefiniowane w art. 4 pkt 17 u.g.n. w kontekście art. 134 ust. 3 u.g.n." (por. M. Gdesz. Zasada korzyści w prawie wywłaszczeniowym, Zeszyty Naukowe NSA 2022/1/36-48). W literaturze przedmiotu wskazano również, że wartość nieruchomości powinna być adekwatna do aktualnego sposobu jej użytkowania. To powoduje konieczność ustalenia tego sposobu na podstawie stosownych dokumentów oraz w ramach oględzin nieruchomości. Taki sposób określania wartości nieruchomości służy bowiem wynagrodzeniu osobie wywłaszczonej utraty możliwości dalszego korzystania z nieruchomości w taki sposób, w jaki osoba ta wykonywała swoje prawo, jako wyraz najbardziej użytecznego sposobu w danym czasie (tak. M. Wolanin w Komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami. C.H. Beck 2020. Wydanie 6, str. 940 – 941). Analiza art. 134 u.g.n. prowadzi do wniosku, że rzeczoznawca majątkowy celem określania wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania powinien określić wartość nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania (czyli przeznaczenia przed wywłaszczeniem, przejęciem z mocy prawa ustalonego np. jako mieszkaniowe, rolne, czy zabudowę indywidualną) – por. wyrok NSA z 14 października 2022 r. sygn. akt I OSK 2026/21. Tym samym, skoro zachodzi konieczność porównania wartości nieruchomości według aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości i wartości nieruchomości wynikającej z przeznaczenia związanego z celem wywłaszczenia, to koniecznym było ustalenie sposobu korzystania z nieruchomości takim, jakim on faktycznie jest a nie jedynie w oparciu o regulacje Studium, w oderwaniu od wyjaśnień dotychczasowego właściciela, który kwestionował jej usługowy charakter i stanu faktycznego ustalonego w drodze oględzin tym bardziej, że w niniejszej sprawie na dzień przeprowadzenia oględzin w dniu [...] maja 2024 r. rozpoczęto działania budowlane związane z realizacją inwestycji. Wymagało to zatem uwzględnienia materiałów historycznych, które zresztą zostały przedstawione w operacie szacunkowym. Ponadto zwrócić należy uwagę, że w Studium w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem U dopuszczono utrzymanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej, co z niezrozumiałych przyczyn było bagatelizowane zarówno przez rzeczoznawcę jak i organy administracyjne. Warto również zwrócić uwagę, że w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 154 ust. 3 stosowany tymczasowo i na zasadzie odesłania – art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2023, poz. 1688) jako akt prawa wewnętrznego nie miało charakteru przepisów prawa powszechnie obowiązujących. Nie ustalało przeznaczenia terenów a jedynie kierunki zagospodarowania terenu i co do zasady nie mogło kształtować sytuacji prawnej jednostek. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 154 ust. 3 dopuszcza posługiwanie się studium jedynie pomocniczo przy określeniu przeznaczenia nieruchomości (a nie przy określaniu aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem to aktualny sposób użytkowania nieruchomości będzie wzorcem dla ustalenia jej wartości, jeżeli nie jest sprzeczny z przeznaczeniem wynikającym z aktów prawnych i jest korzystny dla dotychczasowego właściciela w zakresie określenia wartości rynkowej nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu. Zauważyć również rzeczoznawca, określając sposób użytkowania nieruchomości, uwzględnia stan, jaki obowiązywał na nieruchomości w momencie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nie można jednak dokonywać tego ustalenia w oderwaniu od określenia sposobu użytkowania całości dzielonej nieruchomości, tak w jakby wydzielona działka funkcjonowała niezależnie. Skoro wyceniana działka nr [...] powstała z wydzielona działki nr [...] to zasadniczego znaczenia nabiera ustalenie to, jaki sposób była ona użytkowana w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Takiego ustalenia brak jest w sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania operacie szacunkowym, gdzie przeznaczenie nieruchomości określono wyłącznie na podstawie przeznaczenia podstawowego przewidzianego w Studium. Na taką wadliwość operatu wskazywano również w opinii Zespołu Opiniującego z [...] kwietnia 2025 r. Oceniając tę kwestię organ odwoławczy, odwołując się szeroko do poglądów orzecznictwa odnośnie pojęcia "przeznaczenia nieruchomości" oraz stwierdzając, że wartość nieruchomości powinna być adekwatna do aktualnego sposobu jej użytkowania powtórzył ustalenia zawarte w operacie szacunkowym, także odwołując się jedynie do ustaleń Studium, bez jakiegokolwiek nawiązania do faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. Organ ten wskazał na fakt wydzielenia wycenianej działki, jednakże z faktu tego nie wywiódł żadnych konsekwencji dla ustaleń w zakresie przeznaczenia, zgodnie z art. 154 ust. 3 u.g.n. Również wskazywanie na tymczasowość rozwiązań przyjętych w Studium odnośnie istnienia zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej nie jest żadnym argumentem, który wykluczał taki aktualny sposób użytkowania nieruchomości, podobnie jak kwestia, że budynki znajdujące się na działce, z której wydzielono wycenianą działkę, są wynajmowane na cele działalności gospodarczej a grunt dzierżawiony nie przemawia jednoznacznie za uznaniem, że faktycznie są użytkowane usługowo. Stwierdzić jednocześnie należy, że jest to podstawowa wadliwość operatu, która w konsekwencji wpływa na wadliwość pozostałych jego elementów, w tym doboru nieruchomości podobnych, trendu czasowego, czy okresu transakcji przyjętych do porównania. W konsekwencji wadliwym pozostaje również wysokość ustalonego w operacie odszkodowania. Organ odwoławczy nieprawidłowo odrzucił argumentację i wnioski zawarte w opinii Zespołu Orzekającego odnośnie ocenianego operatu majątkowego, w której to wykazano, że nie uwzględniono aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości. Z tego też względu należało podzielić przedstawione w rozpoznawanej skardze zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 (zarzut 2 – 5) oraz zarzuty naruszenia art. 134 ust. 3 w związku z art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 pkt 16 i art. 175 ust. 1 u.g.n. Z kolei ocena zarzutów naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (zarzut 7 – 11) wobec braku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy pozostawała przedwczesna. Ich ocena pozostawała zbędna wobec stwierdzonej wyjściowej wadliwości operatu szacunkowego. Zauważyć również należy, że Zespół Opiniujący poddał również w wątpliwość prawidłowość wyliczeń odnośnie naniesień budowlanych, wskazując na brak źródeł informacji o właściwym rynku nieruchomości i brak wskazania katalogów normatywnych stanowiących podstawę kalkulacji kosztów odtworzenia. Podobnie w odniesieniu do kwestii nasadzeń nie podano źródła o materiałach szkółkarskich oraz dlaczego część drzew wyceniono według kosztów zasadzenia i pielęgnacji do dnia wywłaszczenia nieruchomości. Nie podano także kosztów pielęgnacji. Organ odwoławczy, co prawda nie odniósł się do tej wadliwości operatu szacunkowego stwierdzonej przez Zespół, jednakże uznać należało, że również w tym przypadku miała ona drugorzędne znaczenie wobec powyżej stwierdzonej wadliwości ustalenia przeznaczenia wycenianej nieruchomości. Sąd oddalił wniosek dowodowy zawarte w skardze o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z opinii Komisji Opiniującej przy Z. Sotwarzyszeniu [...] z [...] kwietnia 2025 r., bowiem opinia taka znajduje się w aktach sprawy oraz wniosek dowodowy zawarty w piśmie z 29 grudnia 2025 r., bowiem umowa przedwstępna sprzedaży nieruchomości dotyczy innej niż przedmiotowa i została zawarta w innym czasie niż moment ustalenia w sprawie odszkodowania. Nie może również stanowić dowodu podważającego sporządzony w sprawie operat szacunkowy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a orzekł, jak w punkcie 1 (pierwszym) sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., przyjmując, że składały się na nie: wpis uiszczony przez skarżącego w kwocie 4473 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w wysokości 10800 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1654) wraz opłatą od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł – łącznie 15290 zł. Brak jest natomiast podstaw prawnych do zasądzenia przez Sąd zwrotu kosztów wykonania opinii Komisji Opiniującej przy Z. Stowarzyszeniu [...] z [...] kwietnia 2025 r. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda Zachodniopomorski zleci sporządzenie nowego operatu w celu określenia wartości nieruchomości z uwzględnieniem wskazań wynikających z niniejszego wyroku (art. 153 P.p.s.a.).