IV SA/Wa 1997/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. S.A. z siedzibą w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 17 maja 2018 r. nr KOC/2808/Ar/18 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy Białołęka m.st. Warszawy z dnia 20 marca 2018 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla istniejącego nośnika reklamowego na części działki nr 3/68 z obrębu 4-16-38, położonej przy ul. Głębockiej na terenie Dzielnicy Białołęka m.st. Warszawy. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskiem z 20.09.2017 r. AMS S.A. wystąpiła do Prezydenta m.st. Warszawy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na potwierdzeniu legalizacji nośnika reklamowego na terenie nr 3/68 z obrębu 4-16-38, położonej przy ul. Głębockiej na terenie Dzielnicy Białołęka m.st. Warszawy, w ramach prowadzonego postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie. Decyzją Nr 52/B/2018 z 20.03.2018 r. znak: UD-U-WAB.6730.245.2017.KAN, Zarząd Dzielnicy Białołęka m.st. Warszawy orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ wyjaśnił, iż nośnik reklamowy nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012r., poz. 647 z późn. zm.). W szczególności powołano, że w analizowanym terenie brak jest legalnych obiektów umożliwiających wyznaczenie parametrów dla nowej zabudowy zgodnych z wnioskiem inwestora, a Zarząd Dróg Miejskich nie uzgodnił zamierzenia inwestycyjnego z uwagi na jego lokalizację w strefie skrzyżowania. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółka, zarzucając organowi i instancji naruszenie art. 7, 77 i 80 kpa oraz art. 61 ust. pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ stwierdził, że artykuł 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pkt 1-5. W przedmiotowej sprawie w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku. Wobec charakteru inwestycji oraz określeniu przez inwestora, że terenem inwestycji jest tylko część działki 3/68, organ pierwszej instancji prawidłowo określił obszar analizowany biorąc pod uwagę nie szerokość całej działki tylko szerokość terenu inwestycji. Skoro inwestycja ma być realizowana tylko na niewielkiej części działki, to nie uzasadnionym jest przyjęcie do określenia wielkości obszaru analizowanego szerokości frontu całej działki. Powołano, że przeprowadzona analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, na tak określonym obszarze analizowanym, odpowiada warunkom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ uznał, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy ponieważ nie jest dostosowana do istniejącej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie organu ustawienie nośnika reklamowego jest elementem obcym w przestrzeni tego regionu, nie związanym z funkcją ani konkretną lokalizacją, a także nie nawiązuje do określonych standardów w zakresie zagospodarowania obszarów przyulicznych. Wskazano, że lokalizacja nośnika reklamowego nie jest uzasadniona przestrzennie, ani dostosowana skalą i nawiązaniem relacji ze stałymi elementami otoczenia oraz jest sprzeczna z warunkami ładu przestrzennego. Powołano, że jak wynika z analizy, w obszarze analizowanym oprócz nośnika reklamowego objętego postępowaniem znajduje się inny nośnik reklamowy, jednak nie został on posadowiony legalnie. Organ zauważył, że istniejące reklamy powodują bałagan przestrzeni miejskiej, a umieszczenie kolejnej reklamy spowoduje chaos urbanistyczny tego rejonu, jak również nielegalne urządzenia reklamowe nie mogą być podstawą do stosowania zasady dobrego sąsiedztwa. W ocenie SKO przeprowadzona analiza wykazała, że planowana inwestycja nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., stanowiąc element obcy w obszarze analizowanym, powodując dodatkowo degradację przestrzeni skrzyżowania, co jest sprzeczne z zasadą ładu przestrzennego i zaburza wymagania funkcjonalne. Organ odwoławczy uznał również, że w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji nie doszło do naruszenia przepisu art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła AMS S.A. z siedzibą w Warszawie zarzucając naruszenie: 1) art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności poprzez: a) sporządzenie analizy obejmującej obszar wielokrotnie mniejszy od obszaru, który winien być poddany analizie co jest niezgodne z § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), b) użycie w uzasadnieniu stwierdzeń, nie mających poparcia w materiale dowodowym, np.: "Ustawienie nośnika reklamowego jest elementem obcym w przestrzeni regionu, nie związanym z funkcją ani konkretną lokalizacją ...", "Lokalizacja nośnika reklamowego nie jest uzasadniona przestrzennie ani dostosowana skalą i nawiązaniem relacji ze stałymi elementami otoczenia. Lokalizacja nośnika reklamowego jest sprzeczna z warunkami ładu przestrzennego." Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów. W uzasadnieniu skargi wywodzono, że organ w sposób nieprawidłowy wyznaczył granice obszaru analizowanego, albowiem gdyby wzięto trzykrotną szerokość frontu działki, wówczas granica obszaru analizowanego zostałby wyznaczona w odległości nie mniejszej niż 225 metrów, a nie jak zrobił to organ w odległości 50 m. W konsekwencji doprowadziło to do niezebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie. Powołano, że nośnik reklamowy znajduje się w sąsiedztwie Centrum Handlowego Marki M1, gdzie znajduje się wiele nośników reklamowych, w tym odpowiadających wielkością przedmiotowemu nośnikowi. Ponadto skarżąca wskazała, że nośnik reklamowy nie ma samodzielnej funkcji, ale jest elementem funkcji usługowej, ponadto funkcjonuje – co do zasady – jedynie czasowo i nie jest stałym elementem zagospodarowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w tym przepisie. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowalnej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z ust. 2 przywołanego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Zagadnieniem spornym w rozpoznawanej sprawie jest kwestia rozumienia pojęcia "działki" użytego w § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. W ocenie Kolegium "działkę" należy rozumieć jako teren objęty inwestycją. Zdaniem zaś skarżącej za "działkę" w rozumieniu tego przepisu należy uznać całą działkę geodezyjną, na której ma być realizowana planowana inwestycja. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wykładnia pojęcia "działka" zawartego w § 3 ust. 2 rozporządzania przyjęta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znajduje oparcia w treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenie warunków zabudowy, a co za tym idzie wyznaczenie granic obszaru analizowanego, odnosi się do działki objętej wnioskiem, jako całości nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Wskazać należy, iż przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Na konieczność takowej wykładni tych przepisów pośrednio wskazuje także § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie prawodawca jednoznacznie odwołał się do o szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie do szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, ustawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tegoż rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Stąd też za prawidłowe uznać należy stanowisko, iż nawet określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14). Przyjęcie odmiennej wykładni sprowadzającej się do stwierdzenia, iż określony liniami rozgraniczającymi teren inwestycji może obejmować jedynie fragment działki ewidencyjnej i jedynie dla tak ustalonego obszaru inwestycji określać należy warunki zabudowy, mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów różnorakich ograniczeń prawnych, w tym zasady dobrego sąsiedztwa. Zauważyć należy, że art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że analizą muszą zostać objęte działki sąsiednie, a nie tylko działka na której ma być realizowana inwestycja. Zaakceptowanie zapatrywania przedstawionego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że szerokość frontu działki stanowiącego podstawę do ustalenia obszaru analizowanego, to szerokość terenu inwestycji, w niektórych przypadkach (zależności od wielkości inwestycji) prowadziłoby do ograniczenia ternu analizowanego jedynie do działki na której ma być realizowana inwestycja. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w takiej sytuacji, nie można mówić o realizacji zasady dobrego sąsiedztwa zwartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., albowiem działki sąsiednie nie byłby w ogóle objęte analizą. Sposób zagospodarowania działek sąsiednich nie byłby wówczas w ogóle uwzględniany przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, co przeczy istocie powołanego wyżej przepisu. Z uwagi na fakt, że SKO wydając zaskarżoną decyzję uznało, że brak jest możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. na podstawie analizy, sporządzonej z naruszeniem § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., ale w ogóle nie analizowało wniosku w kontekście spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p., zasadne było uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji. Wskazać należy, że organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy nie tylko z powodu braku spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ale również z art. 61 ust. 1 pkt. 5. Organ I instancji uznał, że inwestycja jest niezgodna z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2017.2222) oraz powołał się na negatywną opinię Zarządu Dróg Miejskich z dnia 15 grudnia 2017 r., w którym nie uzgodniono inwestycji z uwagi na lokalizację nośnika reklamowego w strefie skrzyżowania. Natomiast organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w ogóle w tym zakresie, naruszając tym samym art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, SKO winno przeanalizować dopuszczalność zawnioskowanej inwestycji w aspekcie spełnienia wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p i w zależności od poczynionych ustaleń i dokonanej oceny, wydać decyzję w sprawie. Z uwagi na stwierdzone uchybienia w zakresie nierozpoznania sprawy w jej całokształcie, brak jest na obecnym etapie postępowania podstaw do uchylenia również decyzji organu I instancji. W przypadku bowiem braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p., nie będzie zachodziła potrzeba przeprowadzania nowej analizy. Natomiast w przypadku uznania, że wszystkie inne przesłanki uzasadniające uwzględnienie wniosku inwestora zostały spełnione, organ odwoławczy winien wydać stosowne rozstrzygnięcie biorąc pod uwagę konieczność sporządzenia nowej analizy urbanistycznej obejmującej obszar zakreślony zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 rozporządzenia, to jest biorąc za podstawę jego ustalenia front działki objętej wnioskiem o warunki zabudowy, a nie wielkość frontu terenu inwestycji. Mając na względzie powyższe rozważania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. zaskarżona decyzja została uchylona. O kosztach orzeczono na podstawie art. art. 200, 205 § 1 i 2, 209 p.p.s.a. Na zasądzone na rzecz strony koszty składał się uiszczony wpis od skargi, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika zasądzone w stawce minimalnej, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych i opłata od pełnomocnictwa.