IV SA/Wa 1998/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia P. z siedzibą w B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - oddala skargę - Zaskarżonym postanowieniem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy swe postanowienie z [...] lipca 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z [...] lutego 2014 r. o uzgodnieniu projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy A. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że: - z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zwróciło się Stowarzyszenie P. w B., - stanowiące uzgodnienie projektu zmiany studium pismo z 6 lutego 2014 r. zostało wydane na podstawie art. 13 ust. 3a, art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.); przepisy te nie przewidują zastosowania art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a."; art. 106 K.p.a. ma zaś zastosowanie jedynie wtedy, gdy wyraźnie przewidują to przepisy prawa materialnego; uzgodnienie nie zostało więc wydane w trybie art. 106 K.p.a. w formie postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 K.p.a.), lecz w formie pisma; nie jest zaś możliwe stwierdzenie nieważności w trybie art. 156 § 1 K.p.a. pisma o uzgodnieniu, jako że przepis ten nie dotyczy pism, - także art. 24 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", nie daje podstaw do uzgodnienia w trybie art. 106 K.p.a. projektu zmiany studium z uwagi braku odesłania do tego przepisu, lecz jedynie do wyrażenia niewiążącej opinii; ustawodawca nie wskazał, w jakiej formie prawnej opinia ta ma być wyrażona; nawet gdyby przybrała ona formę postanowienia, to i tak byłaby ona - wskutek jej niewiążącego charakteru - niezaskarżalna. W skardze na powyższe postanowienie Stowarzyszenie P. w B. zarzuciło naruszenie art. 24 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 106 K.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że uzgodnienie z [...] lutego 2014 r. nie miało charakteru postanowienia i wskutek tego nie można stwierdzić jego nieważności w trybie art. 156 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano m. in., że zastosowanie art. 106 K.p.a. przy uzgodnieniu projektu zmiany studium jest, jak słusznie twierdzi organ, uzależnione od stosownego odesłania do tego przepisu przez przepis prawa materialnego, jednak art. 24 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 13 ust. 3a, art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, wbrew stanowisku organu, zawiera takie odesłanie; zgodnie z art. 13 ust. 3a, art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody projekty zmiany studium w części dotyczącej odpowiednio rezerwatu przyrody i jego otuliny, parku krajobrazowego lub obszaru Natura 2000 wymagają "uzgodnienia" z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń projektu zmiany studium, mogących mieć wpływ na cele ochrony tych form ochrony przyrody; zgodnie zaś z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego, a uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a.; regionalny dyrektor ochrony środowiska dokonuje więc uzgodnień w trybie art. 106 K.p.a., czyli zaskarżalnego postanowienia, do którego ma zastosowanie art. 156 § 1 K.p.a. (przez odesłanie z art. 126 K.p.a.); należało więc wniosek o stwierdzenie nieważności uzgodnienia rozpatrzyć merytorycznie, a nie odmawiać wszczęcia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Rację ma Skarżący, że organy błędnie uznały, jakoby pismo z [...] lutego 2014 r., którego dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, nie było zaskarżalnym postanowieniem, o którym mowa w art. 106 § 5 K.p.a. Sąd w tym zakresie podziela stanowisko zawarte w skardze, a przytoczone powyżej. Nie ma w związku z tym potrzeby jego powtarzania. Jest ono zgodne z powołanymi w skardze orzeczeniami sądów (patrz: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 657/08 i II OSK 658/08 oraz WSA w Rzeszowie o sygn. akt II SA/Rz 394/13 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). Niemniej jednak sama okoliczność, że uzgodnienie z [...] lutego 2014 r. zostało wydane w trybie art. 106 K.p.a. nie stanowi o wadliwości niezasadności odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności. Istniała bowiem podstawa do odmowy wszczęcia tego postępowania z przyczyny podmiotowej, polegającej na braku interesu prawnego po stronie Skarżącego do złożenia wniosku o jego wszczęcie. Zgodnie z przeważającym w orzecznictwie sądowym stanowiskiem, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela (patrz np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 1359/08 i II OSK 1201/07 - dostępne w CBOSA), przy uzgodnieniach projektu zmiany studium stronami postępowania są jedynie organ uzgadniający (tu: regionalny dyrektor ochrony środowiska) i burmistrz sporządzający projekt zmiany studium. Postępowanie planistyczne nie jest bowiem postępowaniem prowadzonym w celu załatwienia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej, której adresatem jest strona postępowania administracyjnego. Zajęcie stanowiska przez inny organ przy sporządzaniu projektu zmiany studium ma charakter aktu nadzoru nad działalnością gminy przewidzianego przepisami szczególnymi. Zażalenie na nie może wnieść jedynie burmistrz, który sporządzał dany projekt zmiany studium. Gdy dane postanowienie nie może być skutecznie zaskarżone przez inny podmiot niż burmistrz, na którego wniosek dokonywane jest uzgodnienie, nie można, na wniosek innego podmiotu niż burmistrz, badać jego legalności w trybie postępowania nadzwyczajnego, tj. stwierdzenia nieważności. Nie można więc w oparciu o art. 106 § 5 K.p.a. wywodzić prawa do wniesienia zażalenia dla Skarżącego, który nie może być stroną w postępowaniu uzgodnieniowym. Błędne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie miało wpływu na wynik sprawy, stąd Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).