IV SA/Wa 1998/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi N. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lutego 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] września 2016 r. nr [...] ustalającą opłatę planistyczną w wysokości 72.415,80 zł spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nakładającą na N. G. obowiązek jej uiszczenia, wobec zbycia nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]w [...]. Na powyższą decyzję Kolegium, N. G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na prawdopodobieństwo zawyżonej opłaty. Ponadto w uzasadnieniu wniosku pełnomocnik podał, że konieczność uiszczenia bardzo wysokiej kwoty uniemożliwi skarżącej jej sprawne zarządzanie swoim majątkiem przez bardzo długi czas, gdyż rozpoznanie sprawy w sądzie może trwać kilka lat, a przez ten czas skarżąca będzie pozbawiona możliwości zarządzania swoim majątkiem, nie będzie mogła zainwestować tych środków, ani zdeponować na lokacie bankowej. To pozbawi skarżącą znacznych zysków, a skutek ten nie będzie mógł być odwrócony z uwagi na upływ czasu, także wyrządzona szkoda będzie znaczna z uwagi na wysoką kwotę opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem skarżąca nie wykazała zasadności złożonego wniosku w zakresie uprawdopodobnienia zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności została w sposób kompleksowy uregulowana w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zaś katalog pozytywnych przesłanek warunkujących wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonania aktu lub czynności określony został w art. 61 § 3 tej ustawy i ma on charakter taksatywny. Zgodnie z treścią tego przepisu, sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli została spełniona co najmniej jedna z ustawowych przesłanek, tj. zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższej normy prawnej art. 61 § 3 powołanej ustawy wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w powołanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana, a rzeczą Sądu jest zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają – lub nie – za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu. Niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie musi mieć charakteru materialnego. Chodzi o taką szkodę majątkową lub niemajątkową, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek późniejszego zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, a który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., II SA/Bk 352/06, LEX nr 192964 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 20 grudnia 2004 r., GZ 138/04, LEX nr 281811 i z dnia 6 lutego 2009 r., II FZ 39/09, LEX nr 489786). Przyznanie skarżącemu ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły, wyrażonej w art. 61 § 1 powyższej ustawy, zgodnie z którym wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Jak przyjęto w judykaturze, wniosek o wstrzymanie wykonania w całości lub w części aktu lub czynności powinien zawierać odrębne uzasadnienie, gdyż sąd rozpoznając wniosek nie dokonuje oceny zasadności skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2006 r., sygn. akt I OZ 1381/06, dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem pełnomocnik skarżącej nie przedstawił żadnych argumentów na poparcie swojego wniosku, ograniczając się jedynie do lapidarnego powołania się na możliwość wyrządzenia skarżącej znacznej szkody wskutek uregulowania nałożonej na nią opłaty planistycznej. Nie ulega wątpliwości, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu po wniesieniu skargi ma zawsze charakter wyjątkowy. Skarżąca powinna więc wykazać, że w jej konkretnej sytuacji majątkowej uiszczenie przedmiotowej opłaty wiązać się będzie z wyrządzeniem znacznej szkody. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przedstawione przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącej uzasadnienie wniosku jest lakoniczne i w żaden sposób nie obrazuje sytuacji finansowej skarżącej. Wskazać należy, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, że zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania aktu w świetle art. 61 § 3 powołanej ustawy. Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje, że warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie wystarczy samo powtórzenie treści przepisu i powołanie się na trudną sytuację majątkową, a tym bardziej samo wniesienie o zastosowanie ochrony tymczasowej. Uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania aktu jest zasadne. Brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu uniemożliwia jego merytoryczną ocenę [por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2004 r., FZ 65/04; z dnia 3 października 2007 r., I OZ 707/07; z dnia 6 lutego 2009 r., II FZ 39/09; z dnia 19 października 2012 r., II OZ 905/12 i z dnia 6 czerwca 2013 r., II OZ 408/13 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl]. Wyjaśnić bowiem należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się już dominujący pogląd przemawiający za udzieleniem ochrony tymczasowej, jeżeli skarżący wykaże, że w jego konkretnej sytuacji majątkowej wywiązanie się z nałożonego obowiązku finansowego wiązać się będzie z wyrządzeniem znacznej szkody, w szczególności skarżąca powinna złożyć stosowne dokumenty obrazujące jej sytuację finansową, pozwalające uprawdopodobnić podnoszone okoliczności. W tym tonie już wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w postanowieniach: z dnia 9 kwietnia 2013 r., II OZ 253/13; z dnia 17 stycznia 2012 r., I OZ 13/12; z dnia 21 stycznia 2013 r., II FZ 1076/12; z dnia 22 grudnia 2011, II FZ 743/11; z dnia 5 lutego 2014 r., II OSK 131/14; z dnia 30 listopada 2004 r., GZ 121/04; z dnia 5 kwietnia 2013 r., II OZ 223/13; z dnia 29 stycznia 2014 r., I FZ 436/13; z dnia 7 lutego 2014 r., I FZ 4/14; z dnia 10 lutego 2014 r., I FSK 76/14; z dnia 11 lutego 2014 r., I GSK 184/14; z dnia 12 lutego 2014 r., II FZ 31/14; z dnia 14 lutego 2014 r., I OZ 94/14; z dnia 14 lutego 2014 r., II FZ 1594/13; z dnia 18 września 2014 r., II OZ 943/14 – wszystkie dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – a wyrażone w nich jednolite i ugruntowane stanowisko Sąd rozpoznający wniosek w niniejszej sprawie w pełni aprobuje. Przedstawione wyżej orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie poruszonej problematyki, niezależnie od tego, że posiada walor ujednolicający orzecznictwo sądowoadministracyjne, dostrzega i chroni te wartości prawne, które w istocie stanowią motyw wniosku. Wyrazem przedstawionego kierunku orzecznictwa sądowoadministracyjnego jest także niniejsze postanowienie. Zatem okoliczności wskazane we wniosku muszą mieć charakter konkretny i zindywidualizowany, pozwalający ustalić, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do danego wnioskodawcy. Zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ogranicza się tylko do twierdzenia, że skarżąca pozbawiona będzie możliwości zarządzania swoim majątkiem, nie będzie mogła zainwestować tych środków ani zdeponować na lokacie bankowej. Tak sformułowany wniosek nie jest wystarczający w zakresie uzasadnienia wystąpienia przesłanek do wstrzymania wykonania aktu. Skarżąca powinna była wykazać, że w jej konkretnej sytuacji majątkowej uiszczenie jednorazowej opłaty planistycznej w kwocie 72.415,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wiązać się będzie z wyrządzeniem znacznej szkody. Podniesiona okoliczność nie świadczy o występowaniu okoliczności nadzwyczajnych przesądzających o zastosowaniu ochrony tymczasowej, bowiem brak możliwości zdeponowania tych środków na lokacie bankowej nie uzasadnia twierdzenia o potencjalnej możliwości wyrządzenia skarżącej jakiejkolwiek szkody. Skarżąca nie wykazała zasadności złożonego wniosku w zakresie uprawdopodobnienia zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Skarżąca winna wykazać – co według znaczenia słownika języka polskiego PWN "wykazać" oznacza uzewnętrznić coś, ujawnić istnienie czegoś, zaś "istnienie" oznacza fakt bycia czegoś, mieć miejsce w rzeczywistości, być – przedstawiając odpowiednie argumenty poparte dowodami, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest tak, jak w postępowaniu karnym, że wszelkie wątpliwości powinny być tłumaczone na korzyść wnioskującego, tylko wszystko co wątpliwe skarżący winien wyjaśnić, bo to po jego stronie istnieje powinność dowiedzenia, że zasługuje na objęcie go ochroną tymczasową. To do strony ubiegającej się o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności należy wykazanie, że jej sytuacja materialna jest na tyle trudna, że uzasadnia wyjątkowe traktowanie, o którym mowa w przepisie art. 61 § 3 powołanej ustawy. Natomiast wszechstronne rozważenie całokształtu wskazanych przez stronę okoliczności należy do Sądu związanego regułą ustanowioną przez art. 61 § 3 powołanej ustawy oraz wytycznymi takimi jak: zgodność prowadzonego wnioskowania z zasadami logicznego rozumowania, doświadczenia życiowego, dostępnej wiedzy, oraz innymi elementami, które pozwalają domniemywać, że skutek w postaci faktu uprawdopodobnionego może w ogóle nastąpić. Należy więc stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie przytoczone we wniosku okoliczności nie uzasadniają wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, bowiem każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość powodującą określony skutek w finansach zobowiązanego. Nie jest to natomiast sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r., I GSK 1538/12, Lex nr 1239314). Należało zatem wykazać wystąpienie przynajmniej jednej z przesłanek uzasadniających uwzględnienie wniosku. Zatem badając całokształt okoliczności sprawy należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie zachodzą żadne okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, bowiem twierdzenia strony winny być poparte dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi jej sytuacji finansowej i majątkowej, skarżąca nie wskazała jednak jaka jest jej sytuacja finansowa, a tym samym nie jest możliwa ocena, w jaki sposób uiszczenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości mogłoby wpłynąć na kondycję finansową skarżącej. Wnioskodawca nie przedstawiła swojej sytuacji majątkowej, w oparciu na której formułuje żądania, zaś ewentualne okoliczności wynikające z obawy wystąpienia jakiejkolwiek straty finansowej, nie wywołują stanu, który byłby nieodwracalny, ponieważ wykonanie zaskarżonej decyzji nie będzie prowadziło do trudnych do odwrócenia skutków, gdyż zapłata opłaty planistycznej jest ze swej istoty odwracalna – może podlegać zwrotowi w przypadku korzystnego dla skarżącego orzeczenia sądu [por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 marca 2012 r., II GSK 385/11 (Lex nr 1136509) i z dnia 16 kwietnia 2012 r., II FZ 304/12 (Lex nr 1137799) oraz z dnia 5 kwietnia 2013 r., II OZ 223/13, dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl]. Ponadto przewidziana w art. 61 § 3 powołanej ustawy ochrona tymczasowa nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przed skutkami bezpośrednio związanymi z jej wykonaniem, których ponadto nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. Chodzi więc o szkodę wyrządzoną wykonaniem konkretnej decyzji, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego (wyegzekwowanego) świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Świadczenie pieniężne z istoty swej może podlegać zwrotowi. Dodatkowo podnieść należy, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie jest formą udzielanej przez Skarb Państwa tymczasowej pożyczki czy kredytu mającego służyć poprawieniu kondycji finansowej innych podmiotów. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 61 § 3 a contrario ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.