IV SA/Wa 2/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2010 r. sprawy ze skargi F. B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] sierpnia 2009 r. Postanowieniem tym odmówiono stwierdzenia nieważności postanowienia tego samego Ministra z dnia [...] maja 2009 r., którym to utrzymano w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. dotyczące przekazania według właściwości, na zasadzie art. 65 § 1 K.p.a., Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] pisma p. F. B. z dnia 3 kwietnia 2009 r. Określając, przedmiot pisma użyto sformułowanie "przekazanie informacji na temat prowadzonego postępowania odwoławczego w związku z udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym". W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, iż organy administracji z urzędu muszą przestrzegać swojej właściwości. Zgodnie z art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest starosta, wykonujący w tym przypadku zadania z zakresu administracji rządowej. Z kolei zgodnie z art. 4 ust. 4 tej ustawy - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227ze zm.) - zadania, jako organy odwoławcze przestali pełnić wojewodowie a kompetencje w tym zakresie (z dniem 15 listopada 2008 r.) przeszły na dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej. W takiej sytuacji, z uwagi na treść pisma, było zasadne jego przekazanie temu organowi. Kwestionowane postanowienia nie było dotknięte także żadną z wad wymienionych w art. 156 §. 1 K.p.a., który ma zastosowanie w sprawie, z uwagi na treść art. 126 K.p.a. Stąd nie było przesłanek dla stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] maja 2009 r.. W skardze na tę decyzję, p. F. B. podniósł zarzut naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3 i art. 65 § 1 K.p.a. oraz art. 38 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). 2 Sygn. akt IV SA/Wa 2/10 W skardze wywodził, iż w jego ocenie organem właściwym do rozpatrywania środków odwoławczych od orzeczeń starosty w takim przypadku jest samorządowe kolegium odwoławcze. W dodatkowym piśmie (k. 40) świadczył, iż w jego sprawie Starosta S. nie udzielił żadnego pozwolenia i załączył kopie wniosków do prokuratury (k. 41,42,47) w których podnosił, iż zawarte w postanowieniach z dnia [...] maja, [...] sierpnia i [...] października 2009 r. twierdzenie o wydaniu rzeczonego pozwolenia stanowi poświadczenie nieprawdy. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. przyznano Skarżącemu prawo pomocy w zakresie całkowitego zwolnienia z kosztów oraz ustanowienia pełnomocnika z urzędu. Na rozprawie Pełnomocnik skarżącego potrzymał skargę zwracając uwagę, iż pismo z dnia 3 kwietnia 2009 r. nie ma charakteru pisma wszczynającego postępowanie, dlatego nie powinien mieć do niego zastosowania art. 65 §. 1 K.p.a. Wniósł o nie zasądzanie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie z przyczyn w niej podniesionych, lecz częściowo wskazanych przez profesjonalnego pełnomocnika, jak również wziętych pod uwagę przez Sąd z urzędu. W rozpoznawanej sprawie Strona zwróciła się do organu z wnioskiem o wyeliminowanie z obrotu orzeczenia dotkniętego wadą nieważności, przy czym z treści wniosku należało wnosić, iż wnioskodawca dopatruje się wydania orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa, bowiem jego zarzuty dotyczyły merytorycznej treści orzeczenia (kwestia wadliwej oceny właściwego organu, któremu należało przekazać podanie skarżącego według właściwości - w ocenie Strony skarżącej - samorządowe kolegium odwoławcze). Tego rodzaju sprecyzowanie zarzutów nie zwalnia organu z obowiązku rozważenia, czy orzeczenie nie jest wadliwe, jako wydane z rażącym naruszeniem prawa w innych aspektach niż podnoszony przez wnioskodawcę. 3 Sygn. akt IV SA/Wa 2/10 W niniejszej sprawie trzeba mieć na uwadze, iż wbrew temu, co wynika z określeń używanych przez organ administracji, z treści pisma Strony z dnia 3 kwietnia 2009 r. nie wynika expressis verbis, aby było ono wniesione w związku z toczącym się postępowaniem odwoławczym, ani tym bardziej, aby intencją Strony było wszczęcie stosownego postępowania odwoławczego. Wskazano w nim jednoznacznie, iż Strona żąda udzielenia informacji, czy organ I. instancji zwracał się do Urzędu Wojewódzkiego o wydanie postanowień z dnia [...] września 2007 r. i [...] kwietnia 2008 r. przywołując ich znaki. Z treści tego pisma nie wynika, aby w określonym postępowaniu przed organem I. instancji wydano stosowną decyzję kończącą postępowanie przed tym organem. Nie wynika to również z akt, jakimi dysponował organ orzekając w niniejszej sprawie (w przedmiocie nieważności postanowienia związanego z przekazaniem sprawy według właściwości). Brak chociażby notatki potwierdzającej dokonanie określonych ustaleń w tym zakresie. Konkretnych okoliczności, związanych z tą kwestią, nie przywołano równocześnie w uprzednio wydawanych postanowieniach (w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2009 r. zawarto jedynie zdawkową informację, iż jakąś sprawę, o wskazanej sygnaturze przekazano protokołem zdawczo-odbiorczym, bez wskazania skąd wynika jej bezpośredni związek z żądaniem skarżącego). Jednocześnie w aktach znajduje się pismo skarżącego (z dnia 26 maja 2009 r.), z którego treści należałoby wnosić, iż jego żądania są związane ze sprawą dotyczącą pozwolenia z dnia [...] października 1989 r. O ile nawet organ administracji, orzekając w niniejszej sprawie, dysponował jakimiś dokumentami dotyczącymi toczących się postępowań w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego, lecz w skutek niedopatrzenia nie przekazał całości akt sprawy do Sądu, trzeba stwierdzić, iż okoliczność ta byłaby bez znaczenia dla wyrokowania w niniejszej sprawie, skoro ocena tych dokumentów nie znalazła odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. W przeciwnym przypadku Sąd administracyjny, dokonując oceny materiału dowodowego po raz pierwszy (ewentualna uprzednio ocena nie ma żadnego odzwierciedlenia w zaskarżonym orzeczeniu) wkraczałby w istocie w kompetencje organu administracji w kontekście orzekania, co do meritum, miast badać jedynie legalność zaskarżonego aktu. Wobec tego bezzasadne byłoby żądanie przez Sąd ewentualnego uzupełnienia akt sprawy. 4 Sygn. akt IV SA/Wa 2/10 W tak zarysowanym stanie faktycznym, wobec braku jakichkolwiek ustaleń odnośnie kwestii toczących się postępowań (co musiało znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia), co do których, jak założył organ, wniesiono o udzielnie informacji, nie można wykluczyć, iż postanowienie o utrzymaniu w mocy postanowienia o przekazaniu pisma skarżącego, jako związanego z toczącym się postępowaniem odwoławczym było oczywiście bezzasadne. Bezzasadność taka miałaby oczywiście miejsce, o ile postępowanie takie się nie toczyło lub oczywiście nie było podstaw dla wszczęcia postępowania odwoławczego z uwagi na brak orzeczenia organu I. instancji. Bezzasadność przekazania pisma może mieć istotne znaczenie w kontekście oceny, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, o ile brak było jednocześnie w sprawie jakichkolwiek innych przesłanek przekazania pisma według właściwości. Jednocześnie trzeba bowiem zauważyć, iż z treści pisma z dnia 3 kwietnia 2009 r. należałoby wnosić, iż dotyczy ono udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), przy czym w sprawie, o ile wynikałoby to z przedmiotu stosownego postępowania, mogłyby znaleźć zastosowanie, jako regulacje szczególne przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w związku z m.in. jej art. 9 ust. 1 pkt 3. W pierwszym z przypadków, o ile do organu wpłynie wniosek o udostępnienie informacji, lecz nie dysponuje on nią, jest on obowiązany odmówić udzielenia informacji (art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W sprawie nie ma bowiem zastosowania art. 65 § 1 K.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje kwestie udostępnia informacji rozumianej jako czynność materialnotechniczna i w sprawie nie mają generalnie zastosowania przepisy K.p.a. Wyjątek od tej zasady zakreśla art. 16 ust. 2 tej ustawy. Procedura przekazania sprawy według właściwości (wydanie zaskarżalnego postanowienia), jako wykraczająca poza kwestie związane z wydaniem decyzji, jest w tym przypadku wyłączona, w czym utwierdza dodatkowo regulacja szczególna dotyczące udostępniania informacji o środowisku, gdzie odmienne uregulowano tą kwestie (zasada wykładni a contrario), o czym w dalszej części uzasadnienia. 5 Sygn. akt IV SA/Wa 2/10 Jak wskazano, o ile kwestie związane z żądanymi informacjami obejmują sprawy informacji o środowisku i jego ochrony, powinny były w sprawie z kolei znaleźć zastosowania przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W świetle jej art. 19 ust. 2 pkt 1 w określonych przypadkach procedura wskazana w art. 65 § 1 K.p.a. może znaleźć zastosowanie. Stąd nie sposób wykluczyć, iż, o ile istniały merytoryczne przesłanki dla przekazania wniosku, orzeczenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2009 r. nie jest dotknięte rażącą wadliwością. Przesądzenie wskazanych kwestii wymaga jednak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dla ustalenia uwarunkowań formalnych (czy toczyły się stosowne postępowania administracyjne, co było ich przedmiotem itp.). Nie wyjaśnienie wskazanych kwestii przesądza o konieczności wyeliminowania z obrotu zaskarżonego orzeczenia, jako wydanego z naruszeniem przepisów postępowania w kwestii właściwego wyjaśnienia sprawy oraz uzasadnienia orzeczenia (art. 7, 77 §. 1 i 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a.), co w niniejszej sprawie mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), przy czym w rozpoznawanej sprawie jest ona realizowana poprzez instytucję powtórnego rozpatrzenia sprawy, uchylono również orzeczenie poprzedzające zaskarżone, gdyż również na tym etapie wskazane kluczowe kwestie dla danej sprawy nie były rozważone. Natomiast bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące kwestii właściwości organów w sprawach z zakresu wydawania pozwoleń wodnoprawnych. Trafnie wskazały organy, iż o ile pozwolenie wodnoprawne zostało wydane przez starostę, jako organ I. instancji organem właściwym do rozpatrzenia środków odwoławczych jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej nie zaś samorządowe kolegium odwoławcze. Wskazany przez skrzącego organ jest właściwy w sprawach orzeczeń starosty w. sytuacji, gdy nie ma przepisów szczególnych wskazujących inny organ odwoławczy. Organ orzekając w sprawie trafnie przywołał stosowne regulacje szczególne, z których wynika właściwość w kwestii rozpoznawania odwołań dla dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej (patrz część wstępna niniejszego 6 Sygn. akt IV SA/Wa 2/10 uzasadnienia). W tym kontekście bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Natomiast, wobec braku właściwego wyjaśnienia okoliczności sprawy, przedwczesne byłoby zajście przez Sąd stanowiska, co do sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia art. 65 § 1, 156 § 1 pkt 2 i art. 138 § 1 K.p.a. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lite ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. 7 Rozpatrując ponowni sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną i wskazówki, co do dalszego postępowania, zawarte w niniejszym orzeczeniu.