IV SA/Wa 2/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego M. J. kwotę (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] działając na podstawie art. 79 b ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243) nałożył na M. J. administracyjną karę pieniężną w wysokości 5000 zł za wytwarzanie odpadów bez wymaganego złożenia informacji o wytworzonych odpadach oraz sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami. Pismem z dnia 6 września 2010 r. M. J. odwołał się od ww. decyzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania decyzji o umorzeniu postępowania, pomimo usunięcia stwierdzonych w toku kontroli uchybień jeszcze przed wszczęciem postępowania w ww. sprawie. Strona podkreśla, że wszelkie uchybienia obowiązku informacyjnego zostały usunięte przed wszczęciem postępowania, dlatego już samo wszczęcie postępowania było nieuprawnione w świetle treści art. 61 § 1 k.p.a., było bowiem bezprzedmiotowe. Odwołujący się wskazał także, iż celem kar pieniężnych na gruncie przepisów dotyczących odpadów jest wyegzekwowanie prawidłowego sposobu postępowania z odpadami i realizacja nałożonych obowiązków. Jeżeli zatem prawidłowy sposób postępowania z odpadami został zapewniony przez stronę dobrowolnie przed orzeczeniem kary, to zdaniem odwołującego się brak było podstaw do jej wymierzenia. Zdaniem odwołującego się nie bez znaczenia jest fakt, iż w związku z poprzednią kontrolą przeprowadzoną w zakładzie skarżącego w dniach 3-10 czerwca 2008r. przyjęto do wiadomości sposób postępowania z opakowaniami po środkach chemicznych i nie stwierdzono w tym zakresie żadnych uchybień. Decyzją z dnia [...] listopada 2010r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania M. J. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł za wytwarzanie odpadów bez wymaganego przedłożenia informacji o wytworzonych odpadach oraz sposobach gospodarowania tymi odpadami orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, iż obowiązek przedłożenia informacji o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami wynika z art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach. Obowiązek ten dotyczy wytwórców odpadów, którzy wytwarzają odpady niebezpieczne w ilości do 0,1 Mg rocznie albo powyżej 5 Mg rocznie odpadów innych niż niebezpieczne. W myśl art. 79b ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach posiadacz odpadów, który wytwarza odpady bez wymaganego złożenia informacji o wytworzonych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami lub prowadzi gospodarkę odpadami niezgodnie ze złożoną informacją podlega karze pieniężnej w wysokości 5 000 zł. Karę tą zgodnie z art. 79d ust 1 ustawy o odpadach, wymierza w drodze decyzji właściwy wojewódzki inspektor ochrony środowiska. M. J. jest właścicielem Z. specjalizującego się w garbowaniu skór bydlęcych i wykańczaniu skór obuwniczych. Kontrola przeprowadzona przez [...] WIOŚ w dniach 2-14 lipca 2010 r. na terenie ww, zakładu wykazała, że strona złożyła w dniu 27 lutego 2008 r. do Starostwa Powiatowego w R. informację o wytworzonych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami. W informacji tej nie ujęto następujących odpadów: - opakowania z papieru i tektury o kodzie 15 01 01 - jednorazowe opakowania w postaci worków papierowych po substancjach chemicznych, - opakowania z tworzyw sztucznych o kodzie 15 01 02 - jednorazowe opakowania po substancjach chemicznych w postaci worków foliowych, - opakowania zawierające pozostałości substancji niebezpiecznych lub nimi zanieczyszczone o kodzie 15 01 10* -jednorazowe opakowania w postaci worków foliowych po wodorosiarczku sodu i siarczku sodu, - opakowania z drewna o kodzie 15 01 03 - palety drewniane. Ww. odpady opakowaniowe wytwarzane są na terenie zakładu skarżącego. Ewidencja tych odpadów nie była prowadzona. Odpady opakowaniowe przekazywane są do H. Sp. z o.o. w R., w której strona się zaopatruje. H. pismem z dnia 13 lipca 2010r. oświadczyła, że skarżący każdorazowo po zakupie towarów oddaje do jej siedziby opakowania w postaci worków papierowych oraz tworzyw sztucznych, palet, beczek, balonów itp. Ww. H. posiada stosowne zezwolenia na zbieranie odpadów ww. rodzajów. W ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska kara administracyjna nałożona na właściciela zakładu na podstawie art. 79b ust.1 pkt 2 ustawy o odpadach jest zasadna. Organ II instancji podkreślił jednak, że ww. kara nie powinna być wymierzona za wytwarzanie odpadów bez wymaganego złożenia informacji o wytworzonych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami, ponieważ M. J. zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach dnia 27 lutego 2008 r. przedłożył taką informację do Starostwa Powiatowego w R. Przesłanką do wymierzenia niniejszej kary administracyjnej w myśl ww. art. 79b ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach jest to, że wytwórca odpadów prowadził gospodarkę odpadami niezgodnie ze złożoną informacją. Organ II instancji podkreślił, że prowadzenie gospodarki odpadami niezgodnie ze złożoną informacją sprawia, że był zobligowany z mocy prawa do wydania niniejszej decyzji. Cytowane powyżej przepisy prawa materialnego nie przewidują miarkowania kary, ani żadnych od niej odstępstw. Odnosząc się do podnoszonego przez stronę w odwołaniu faktu ustania przyczyny naruszenia przed zawiadomieniem strony przez organu I instancji o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia ww. kary, należy stwierdzić, że kara administracyjna wymierzana jest za naruszenie, które zostało stwierdzone w czasie kontroli i udokumentowane przez [...] WIOŚ. Usunięcie ww. naruszenia, poprzez złożenie właściwej i kompletnej informacji o wytworzonych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami, nie daje organowi II instancji podstaw do stwierdzenia, że uchybienie takie nie wystąpiło i do odstąpienia od kary administracyjnej nałożonej w myśl art. 79b ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach nakłada na skarżącego obowiązek przedłożenia informacji o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami z tytułu wytwarzania odpadów niebezpieczne w ilości do 0,1 Mg rocznie albo powyżej 5 Mg rocznie odpadów innych niż niebezpieczne. Obowiązek przedłożenia właściwemu organowi powyższej informacji został zrealizowany, natomiast kontrola przeprowadzona przez [...] WIOŚ ujawniła, że strona prowadziła gospodarkę odpadami niezgodnie ze złożoną informacją. Pismem z dnia 29 listopada 2010r. M. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie prawa z uwagi na utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji pomimo ustalenia, iż objęte nią uchybienie obowiązkom dotyczącym gospodarowania odpadami nie miało miejsca oraz rozbieżność przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej i drugiej instancji. Zdaniem skarżącego organy nie wyjaśniły podstawy faktycznej rozstrzygnięcia bowiem nie wskazały na czym konkretnie miało polegać naruszenie przez skarżącego przepisów ustawy o odpadach. Skarżący zarzucił również naruszenie przez organ odwoławczy art. 15 k.p.a., który dokonał na etapie postępowania odwoławczego zmiany podstawy faktycznej wymierzenia kary administracyjnej. Ponownie wskazał, iż przeprowadzona w jego zakładzie kontrola w 2008r. nie wykazała nieprawidłowości w zakresie sposobu składania informacji o wytwarzanych odpadach i sposobach ich gospodarowania. Pomimo, iż skarżący nie zmienił sposobu składania informacji o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami z tytułu wytwarzania odpadów nałożono na niego powyższą karę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż skarga M. J. zasługuje na uwzględnienie, albowiem organ w toku postępowania administracyjnego naruszył przepisy postępowania w tym przede wszystkim zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego sformułowaną w art. 15 k.p.a. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Rozstrzygnięcie organu II instancji jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz .Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2005r. , s. 96-97, por. także wyr. NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35; wyr. NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, niepubl.). Dlatego właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyr. NSA z dnia 29 kwietnia 1999 r., I SA/Łd 112/98, niepubl.; wyr. NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Chodzi zatem o to, by "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uch. SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82). Przenosząc wskazane rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż Główny Inspektor Ochrony Środowiska rozpatrując odwołanie M. J. naruszył powyższą zasadę, ograniczając się w zasadzie do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji stwierdzając, iż co do zasady rozstrzygnięcie jest prawidłowe, stwierdzając jednocześnie iż ww. kara nie powinna być wymierzona za wytwarzanie odpadów bez wymaganego złożenia informacji o wytworzonych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami, lecz za to, że wytwórca odpadów prowadził gospodarkę odpadami niezgodnie ze złożoną informacją. Wobec powyższej zmiany podstawy faktycznej wymierzenia kary na etapie postępowania odwoławczego, pozbawiono skarżącego możliwości rozpoznania jego zarzutów w toku postępowania administracyjnego. Jednocześnie Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie ustosunkował się do istotnego zdaniem skarżącego zarzutu, iż w okresie 3-10 czerwca 2008r. przeprowadzono w zakładzie skarżącego kontrolę w trakcie której nie stwierdzono uchybień w zakresie przekazywania informacji o wytworzonych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami. Za niedopuszczalną uznać należy zatem sytuację, gdy organ wymierzając stronie karę administracyjną, stanowiącą dla niej dolegliwość finansową nie jest w stanie zdecydować się z jakiego tytułu kara ta zostaje wymierzona. Zdaniem Sądu organ dopuszcza się tym samym naruszenia art. 8 k.p.a. formułującego zasadę zaufania obywateli do organów państwa. W orzecznictwie wskazuje się, iż narusza tę zasadę - zmienność rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji państwowej (...), przy tym samym stanie faktycznym i prawnym (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2004 , str.75-76 i cytowane tam orzecznictwo). Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku, sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono. Dlatego też Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c) p. p. s. a. uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 orzekł o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.