IV SA/Wa 200/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie przebiegu granicy między działkami oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2014r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) w związku z art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010r Nr 193, poz.1287 ze zm. ) po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Starosty M. z dnia [...].08.2014 roku nr [...] odrzucającej jej zarzuty dotyczące ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] położonymi w obrębie [...], gmina D., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy wskazując, że Starosta M. decyzją z dnia [...].08.2014 roku nr [...] odrzucił zarzuty J. S. dotyczące ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] położonymi w obrębie [...] gm. D. Organ wskazał, że w odwołaniu od decyzji Starosty M. Pani J. S. podniosła zarzut błędnego ustalenia granicy pomiędzy działkami nr [...]. Skarżąca zarzuciła, że ustalenie granic odbywało się w grudniu, w czasie gdy granice były pokryte śniegiem, a tym samym były niewidoczne. Działka nr [...], której skarżąca jest właścicielką od strony północnej jest niezabudowana, granicę między działkami wyznaczała głęboka bruzda. Pani J. S. zakwestionowała także ustaloną szerokość swojej działki. Rozpatrując odwołanie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ wskazał, że przeprowadzona w latach 2011 - 2012 modernizacja ewidencji gruntów i budynków została zatwierdzona opublikowaniem w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2014 roku pod pozycją [...] informacji Starosty M. z dnia [...] kwietnia 2014 r. o tym, że projekt operatu opisowo-kartograficznego jednostki ewidencyjnej [...], z wyłączeniem obrębów [...] powiat m., stał się operatem ewidencji gruntów. Ze zgromadzonych akt sprawy wynika, że ustalenie zachodniej granicy działki nr [...] z działką nr [...] (obecny nr działki [...]) nastąpiło w postępowaniu rozgraniczeniowym zakończonym postanowieniem Sądu Rejonowego w M. z dnia [...].10.2006 r. Sygn. akt [...] a dokumentacja geodezyjna i kartograficzna z tych czynności została przyjęta do państwowego-zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...]. Na podstawie szkicu granicznego jak również postanowienia sądu granica została ustalona według wskazań J. S. tj. w odległości 65 cm, w kierunku zachodnim przy drodze w części północnej działki nr [...], od punktu granicznego ustalonego według ewidencji gruntów. Ustalenie granicy w postępowaniu modernizacyjnym mogło dotyczyć tylko granicy wschodniej działki nr [...] tj. z działką nr [...], gdyż zachodnia granica została zatwierdzona w postępowaniu rozgraniczeniowym. Zarzuty Pani J. S., że działka jej została okrojona i szerokość jej działki nie odpowiada szerokości z dokumentów archiwalnych nie mają uzasadnienia, gdyż w postępowaniu rozgraniczeniowym nie zatwierdzono zachodniej granicy działki według dokumentów archiwalnych tylko według wskazań strony postępowania tj. J. S. Tym -samym szerokość działki w przypadku gdy jedna granica jest wykazana według dokumentów a druga według użytkowania nie może być tożsama. Z miar na szkicu "analizy materiałów archiwalnych" i z operatu po modernizacji wynika, że w południowej części działki nr [...] szerokość według zarysu pomiarowego z 1965 roku wynosiła 21,0 m a po modernizacji w granicach ogrodzenia z zachodniej i wschodniej strony szerokość ta wynosi [...] m. W północnej części działki według miar z zarysu pomiarowego z 1965 roku szerokość działki wzdłuż drogi wynosiła [...] m a w granicach po rozgraniczeniu granicy zachodniej w 2006 roku i ustaleniu granicy wschodniej w postępowaniu modernizacyjnym w grudniu 2011 roku szerokość ta wynosi [...] m. Archiwalne pomiary w 1965 roku były prowadzone zaś z małą dokładnością tj. do około 0,1 - 0,5 m. Wyniki tych pomiarów nie spełniają obecnie obowiązujących standardów dokładnościowych. Rozgraniczenie przeprowadzone przez Sąd Rejonowy w M. z 2006 roku nie obejmowało zaś całej zachodniej granicy działki tylko jej część pomiędzy działką nr [...] (obecny nr [...]) i [...] i jak wynika z postanowienia Sądu nie obejmowało granicy pomiędzy działkami nr [...] (obecny nr [...]) i [...]. W ocenie organu Starosta M. prawidłowo wskazał w zaskarżonej decyzji, że jeżeli ustalona granica w postępowaniu modernizacyjnym stała się sporna to zmiana jej przebiegu może nastąpić jedynie w postępowaniu rozgraniczeniowym, w trybie administracyjnym przed Wójtem Gminy D. lub sądowym w Sądzie Rejonowym w M. W postępowaniu modernizacyjnym zgodnie z przepisem § 39 ust. 1, 2 i 8 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 ze zm.) ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. W przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa w ust. l, przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentacjach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. Informacje o spornych odcinkach granic działek ewidencyjnych ujawnia się w bazie danych ewidencyjnych oraz na wyrysach z mapy ewidencyjnej. Zakres prac modernizacji ewidencji gruntów i budynków gminy D. obejmował ustalenie granic działek zabudowanych, które wcześniej nie były objęte żadnym pomiarem, w tym granicy wschodniej działki nr [...] należącej do Pani J. S. z działką nr [...] należącą do Pana Z. P. Zgodnie z obowiązującymi przepisami przebieg granic w postępowaniu modernizacyjnym wykazuje się na podstawie danych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego a w przypadku braku dokumentów lub niewiarygodnych danych, ustalenia dokonuje się na podstawie zgodnego wskazania stron biorących udział w tych czynnościach. Ustalenie granic nastąpiło po wcześniejszym zawiadomieniu stron w dniu [...].12.2011 r. Uczestnicy ustalenia granic w tym Pani J. S. wyrazili zaś zgodę na okazaną granicę i podpisali protokół graniczny. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Pani J. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jaj rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), tj.: naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. i wnosząc o zmianę przedmiotowej decyzji poprzez uwzględnienie zarzutów Skarżącej dotyczących ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] położonymi w obrębie [...], gmina D. a w razie nieuwzględnienia wniosku- uchylenie przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stan faktyczny sprawy, podkreślając, że w toku postępowania wskazywała nie na niezgodność protokołu z operatem, a niezgodność oświadczeń geodetów z dokumentacją zawartą w ewidencji gruntów, co miało decydujący wpływ na określenie punktów granicznych, na podstawie których został sporządzony pomiar. W ocenie skarżącej podniesione przez nią zarzuty są w istocie zarzutami braku możliwości świadomego i nieskrępowanego złożenia oświadczenia pod protokołem granicznym. Uważa ona, że została wprowadzona przez geodetów w błąd co do faktu dawnego przebiegu granicy oraz skutków wytyczenia nowych granic, a tym samym jej oświadczenie pod protokołem zostało złożone w wyniku błędu co do faktów i co do prawa. Do tego samego wniosku dojść należy, gdy weźmie się pod uwagę, że przykrycie granic śniegiem uniemożliwiło poprawne wskazanie punktów granicznych. Wskazano także, że na Skarżącą były wywierane naciski w postaci wywołania wrażenia, że część jej nieruchomości gruntowej może znaleźć się na terenie sąsiada, przez co oświadczenie pod protokołem zostało złożone pod wpływem groźby. Przede wszystkim jednak zarzuty te wskazują, że postępowanie mogło zostać przeprowadzone w sposób obiektywnie nieprawidłowy i budzący uzasadnione wątpliwości co do etyczności, jak i legalności postępowania geodetów. Niezależnie bowiem od cywilnoprawnego aspektu zawartej ugody, działania geodetów muszą być oceniane przez pryzmat przepisów prawa administracyjnego. Ich działania budzą szczególne wątpliwości na gruncie art. 31 ust. 4 p.g.i.k. w zw. z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą praworządności. Obowiązek geodety do nakłaniania stron do zawarcia ugody nie może bowiem znaczyć, że geodeta jest uprawniony do namawiania stron do podjęcia decyzji w okolicznościach, które uniemożliwiają prawidłowe rozeznanie stanu faktycznego, a tym bardziej podając błędne dane co do obecnych i przyszłych wymiarów działek lub też grożąc niekorzystnym wynikiem postępowania w przypadku niezawarcia ugody. Skarżąca zarzuciła organowi II instancji, że nie przeprowadził postępowania w całości i nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżącą. W szczególności nie odniósł się do zarzutów co do prawidłowości wykonania pomiarów i danych, którymi dysponowali geodeci w momencie dokonywania pomiarów i nakłaniania stron do zawarcia ugody, a poprzestał na analizie zgromadzonej dokumentacji. Prowadzi to do wniosku, że Organ II instancji nie rozpatrzył wszystkich istotnych okoliczności sprawy podniesionych przez stronę i nie przeprowadził należytego postępowania dowodowego, co kwalifikować należy jako rażące uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej wyrażonej wart. 7 i 77 § 1 k.p.a. Stwierdzenie, czy w istocie warunki nie pozwalały na ustalenie granic, jakie dane geodeci przekazywali stronom i czy Skarżąca znajdowała się pod psychiczną presją wywołaną sugestiami geodetów jest niemożliwe bez przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron. Brak odniesienia się do wszystkich twierdzeń Skarżącej w uzasadnieniu decyzji narusza także art. 107 § 3 k.p.a. Nie powinno ulegać wątpliwości, że nierozstrzygnięcie kwestii, czy postępowanie modernizacyjne zostało przeprowadzone w sposób całkowicie niewadliwy, czy na strony nie był wywierany nacisk, czy geodeci dysponowali w momencie dokonywania pomiarów prawidłowymi danymi i czy prawidłowo podali je stronom, wreszcie, czy w panujących wtedy warunkach atmosferycznych dokonanie prawidłowego pomiaru i rozgraniczenia było możliwe, w ocenie Skarżącej miało decydujący wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymująca w mocy decyzję Starosty M. z dnia [...].08.2014 roku orzekającej o odrzuceniu zarzutu skarżącej dotyczącego ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] położonymi w obrębie [...], gmina D. Jak wynika z akt sprawy, w latach 2011-2012 przeprowadzona została dla jednostki ewidencyjnej D., z wyłączeniem obrębów [...] powiat m. i modernizacja ewidencji gruntów i budynków, która następnie została zatwierdzona opublikowaniem w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2014 roku pod pozycją [...] informacji Starosty M. z dnia [...] kwietnia 2014 r. o tym, że projekt operatu opisowo-kartograficznego w/w jednostki, stał się operatem ewidencji gruntów. Postępowanie niniejsze toczyło się więc w oparciu o art. 24 a ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne Dz. U z 2010r. Nr 193, poz. 1287 ze zm. zw. w dalszej części "ustawą"), zgodnie z którym starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Zgodnie bowiem z ust. 8 tegoż przepisu po upływie terminu, o którym mowa w ust. 4 tj. 15 dni roboczych w których projekt podlega wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego, projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa. Stosownie zaś do art. 24 a ust.9 ustawy każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (ust. 10). W sprawie nie ulega wątpliwości, iż w w/w terminie skarżąca wniosła stosowny zarzut (pismo z dnia 21 maja 2014r.), co do przebiegu granicy ustalonej w trakcie prac pomiędzy działkami [...] - należącej do skarżącej i [...]- sąsiedniej, wskazując, że z uwagi na niedbalstwo geodetów doszło do "okrojenia" jej działki. Podkreśliła także, że granice te nigdy nie były sporne, a w trakcie prac i ustalania granic na gruncie była ona zastraszana, gdyż wskazywano, że jej stodoła znajdzie się na działce sąsiada. Skarżąca nie kwestionowała przy tym, że podpisała protokół graniczny, ale podkreśla, że był to grudzień i granice były zasypane śniegiem. Zasadnie zatem organy rozstrzygnęły niniejszą sprawę w oparciu o art. 24 a ust. 10 ustawy. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w ocenie Sądu brak jest jednak podstaw do uchylenia zaskarżonych decyzji. Z poczynionych przez organy wyjaśnień wynika bowiem, iż wprawdzie ewidencja gruntów dla obrębu [...] została założona w 1965r., ale utworzona wówczas dokumentacja źródłowa nie odpowiada ona obowiązującym standardom. Nie zachowała się przy tym stabilizacja osnowy pomiarowej użytej wówczas do pomiaru uzupełniającego granic czy też inne dokumenty geodezyjne zawierające te dane. W przypadku spornych działek dane te są też rozbieżne z faktycznym wieloletnim stanem użytkowania. Zgodnie bowiem z w/w dokumentacją szerokość działki skarżącej od strony południowej- zabudowanej powinna wynosić [...] m, podczas gdy faktycznie ogrodzona przestrzeń wynosi [...] m. Dokonano zatem ustalenia przebiegu granic zgodnie z § 37 i 38 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji i budynków (Dz. U Nr 38, poz. 454 ze zm.) w obowiązującym wówczas brzmieniu, czyli w oparciu o złożone do protokołu granicznego zgodne oświadczenie woli stron uczestniczących w ustaleniu granic. Protokół sporządzono w dniu [...] grudnia 2012r. i został on podpisany przez obie strony bez zastrzeżeń (k. 25 akt z według zgodnego oświadczenia stron, markowanie palikami). Po ustaleniu granic dokonano ich pomiaru oraz obliczeń ich współrzędnych w celu wykazania przebiegu granic w geometrycznej bazie ewidencyjnej. W ocenie organu zgodnie z tak ustalonym przebiegiem granic szerokość działki skarżącej od strony południowej wynosi [...] m, a nie [...] m jak w zarysie pomiarowym z 1965r. i aż do linii murowanych stodół pokrywa się z istniejącym na gruncie ogrodzeniem. Z kolei od strony północnej wynosi ona po modernizacji [...] m (a nie [...] m jak w 1965r.) i uwzględnia dokumentację rozgraniczeniową nr [...] oraz ustalenie poczynione [...] grudnia 2012r. Odbiega ona zatem o 0, 6 m od dokumentacji z 1965r. Organy wyjaśniły jednak, że w świetle zachowanych materiałów archiwalnych szerokość działki [...] od strony północnej powinna być większa od działki skarżącej aż o [...] m. Różnica ta została zachowana w ustaleniu granic z [...]. 12.2012r. Podobnie sprawa się ma w odniesieniu do powierzchni działek. Zdaniem organu w świetle podważanego przez skarżącą protokołu z [...] grudnia 2012r. nie doszło do pomniejszenia jej działki, która w 1965r. wynosiła [...] ha, a obecnie [...] ha. Powstała różnica do 1 ara jest bowiem uzasadniona i wynika m.in. również z zastosowania dokładniejszych metod pomiarowych i obliczeń. Niezależnie od powyższego należy pokreślić także, iż skarżąca stara się pomijać fakt, iż w dniu [...] grudnia 2012r. w trakcie składania zgodnego oświadczenia woli co do przebiegu granicy pomiędzy należącą do niej działką a działką nr [...] dokonano w jej obecności markowania palikami, zgodnie z wolą stron. W konsekwencji zaś w oparciu o tak określony przebieg granicy przeprowadzono jej pomiar. Okoliczność zalegania śniegu nie stanowiła wówczas przeszkody do podpisania przez nią spornego protokołu i wyznaczenia miejsc markowania. Biorąc zatem pod uwagę wyjaśnienia poczynione przez organ w zakresie porównania stanu z 1965r. a faktycznego stanu użytkowania (ogrodzenie, posadowienie budynków- patrz południowa strona), oraz archiwalną różnicę szerokości pomiędzy działkami od strony północnej (różnica [...] m na rzecz dz. [...]), jak również ustalenia w zakresie ogólnej powierzchni działek, w ocenie Sądu zarzut skarżącej co do "okrojenia" powierzchni jej działki nie znajduje uzasadnienia. Wbrew także zarzutom skarżącej organ pierwszej instancji ustalił także, iż granica ustalona w dniu [...] grudnia 2012r. nie została inaczej wykazana w projekcie opisowo - kartograficznym, co wynika wprost z uzasadnienia decyzji. Na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nie może mieć także wpływu podnoszony przez skarżącą zarzut niewłaściwego zachowania geodetów, polegający na jej zastraszaniu. Jeżeli w ocenie skarżącej taka sytuacja miała miejsce winna była o tym poinformować właściwe organy. Reasumując w ocenie Sądu organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, przeprowadzając konieczne czynności wyjaśniające i ustosunkowując się do dokonanych na ich skutek ustaleń a ocena okoliczności sprawy oparta została na całokształcie materiału dowodowego. Zgodnie z wymogiem przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącą zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organowi orzekającemu w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłej w sprawie decyzji, bowiem w rozpoznawanej sprawie, organ wydając zaskarżoną decyzję, podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrał i dokonał prawidłowej oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a ustalone okoliczności faktyczne sprawy znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.