IV SA/Wa 2000/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącej S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2012 roku, nr [...] Marszałek Województwa [...] odmówił udzielenia "S." Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie piasku z rzeki [...] od km 528+700 do km 529+550 na terenie gminy J. i L. W uzasadnieniu decyzji Marszałek Województwa [...] stwierdził, że zgodnie z operatem wodnoprawnym załączonym do wniosku strefa poboru pisaku obejmuje część działki o nr ew. [...] w miejscowości J. oraz działki o nr ew. [...] w miejscowości L. wchodzących w skład rezerwatu przyrody "[...]" utworzonego na mocy § 4 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 23 grudnia 1998 roku w sprawie uznania za rezerwat przyrody (Dz. U. Nr 166, poz. 1224). Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 roku Nr 1220 ze zm.) w rezerwatach przyrody zabrania się pozyskiwania skał, w tym torfu oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków zwierząt i roślin, minerałów i bursztynów. Zakaz ten nie dotyczy jednak wykonywania zadań wynikających z planu ochrony lub zadań ochronnych, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, wykonywania zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa, obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego. Spółka opierając się na opinii na temat aktualnego stanu i przewidywanych zmian układu koryta [...] w rejonie km 528+700 do km 529+550 oraz ocenie możliwości zmniejszenia zagrożenia zatorowego stwardziła, że planowany pobór pisaku wpłynie na likwidację tego zagrożenia, postępującej erozji bocznej oraz zagrożenia stałości linii brzegowej. Zdaniem Spółki poprawi to bezpieczeństwo powodziowe oraz warunki żeglugowe na przedmiotowym odcinku. Zdaniem Marszałka Województwa likwidacja zagrożeń powodziowych jest niewątpliwie działaniem związanym z bezpieczeństwem powszechnym jednakże działalność gospodarcza polegająca na wydobywaniu kruszyw z wód, prowadzona przez podmioty prywatne, nie może być uznana za działania z zakresu ochrony przeciwpowodziowej. Działalność taka nie może też być uznana za działalność związaną z bezpieczeństwem powszechnym, a zatem nie może być realizowana w granicach rezerwatów przyrody, gdyż naruszałoby to zakazy wynikające z ustawy o ochronie przyrody. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 roku, nr [...] Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej po rozpoznaniu odwołania Spółki S. utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2012 roku, nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej stwierdził, że można podzielić stanowisko strony, że omawiany teren jest zatorogenny i wymaga prowadzenia prac pogłębiarskich w celu utrzymania przepustowości koryta wielkich wód oraz ułatwienia spływu lodów. Organ odwoławczy stwierdził, że dla zastosowania art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody nie ma znaczenia fakt, że prace udrożnieniowe polegające na poborze kruszywa z dnia rzeki nie są podejmowane bezpośrednio przez organy administracji rządowej i samorządowej zobowiązane do zapewnienia ochrony przed powodzią. Nadto organ odwoławczy wskazał, że osady rzeczne w zależności od warunków hydrologicznych i dynamiki wody przemieszczają się w korycie i są w nim czasowo osadzane bądź wynoszone nie w pełni odpowiadają pojęciu skał, w tym torfu oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, minerałów i bursztynu, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody Organ odwoławczy stwierdził zarazem, że z operatu wodnoprawnego wynika, że strefa poboru kruszywa zlokalizowana została w korycie rzeki, jednakże brak przekrojów tego odcinka rzeki nie pozwala na przeprowadzenie oceny, czy planowane roboty mogą być zaliczane do działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym. Art. 132 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa wodnego wymaga, aby część graficzna operatu wodnoprawnego określała zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód oraz zasadnicze przekroje podłużne i poprzeczne koryta wody płynącej. Brak tych elementów w operacie nie daje podstaw do stwierdzenia jaki jest aktualny układ koryta rzeki i czy występują na tym odcinku rzeki nadmierne odkłady osadów jak również jakie ilości tych osadów powinny zostać wydobyte. Uniemożliwia to także udokumentowanie, że planowane roboty, poprzez zwiększenie przepustowości koryta rzeki, mają na celu poprawę ochrony przed powodzią. W konsekwencji nie można stwierdzić, czy planowane roboty spowodują poprawę bezpieczeństwa powszechnego. Organ odwoławczy stwierdził, że wprawdzie z innych przyczyn niż te, które podane zostały w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, zasadne było utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez Marszałka Województwa [...]. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła "S." Sp. z o.o. podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 10 K.p.a. poprzez pozbawienie skarżącej Spółki czynnego udziału w postępowaniu, 2) art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez pominiecie obligatoryjnych składników decyzji, to jest niewskazanie strony oraz nieodniesienie się do wszystkich twierdzeń i zarzutów skarżącej Spółki podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, 3) art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zawierał braki, przez co nie było możliwe ustalenie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, 4) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 15 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, 5) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy organ ten nieprawidłowo zebrał i ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i nie ustalił następujących okoliczności: a) czy prace objęte wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego będą prowadzone na terenie rezerwatu przyrody pod nazwą "[...]", a jeżeli tak to, w jakim zakresie, b) czy w strefie poboru kruszywa, na wskazanym w operacie wodnoprawnym odcinku rzeki, występują nadmierne odkłady osadów, c) czy planowane przez Spółkę działania polegające na poborze kruszywa zwiększą przepustowość rzeki w miejscu zatorogennym, d) związku działań zamierzonych przez Spółkę z ich wpływem na ochronę przeciwpowodziową prowadzącą do zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego. W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. Z przepisów tych wynika, że obowiązkiem organów administracji jest podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że w operacie wodnoprawnym przedstawionym przez Spółkę są braki uniemożliwiające ustalenie, czy planowane roboty mogą być zaliczane do działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym. Na podstawie tego operatu nie jest bowiem możliwe, zdaniem organu odwoławczego, ustalenie przekrojów dna odcinka rzeki, w którym zlokalizowana została strefa poboru kruszywa. W ocenie Sądu, tego rodzaju brak mógłby być podstawą odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, gdyby z góry było wiadomo, że nie jest możliwe jego uzupełnienie. Tymczasem tak nie jest, gdyż możliwości takie istnieją. Organ odwoławczy mógł zażądać od skarżącej Spółki uzupełnienia operatu wodnoprawnego i dopiero gdyby operat nie został uzupełniony lub uzupełnienie to nie pozwalałoby na wyjaśnienie istniejących wątpliwości powstałyby przesłanki do odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Niezażądanie od skarżącej Spółki uzupełnienia operatu wodnoprawnego ocenić należy, zdaniem Sądu, jako naruszenie obowiązku podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji przed wydaniem decyzji powinny uzupełnić materiał dowodowy poprzez wezwanie skarżącej Spółki do uzupełnienia operatu wodnoprawnego. Organ odwoławczy samodzielnie oceni, czy uzupełnienie postępowania dowodowego będzie możliwe w postępowaniu odwoławczym, czy też konieczne będzie w tym celu uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Pozostałe podniesione w skardze zarzuty, zdaniem Sądu, nie mogły być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Są to zarzuty niezasadne lub dotyczące uchybień, które nie miały wpływu na wynik sprawy. Art. 10 § 1 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie poinformował skarżącej Spółki, przed wydaniem decyzji, o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na wydaną przez organ odwoławczy decyzję. W postępowaniu odwoławczym nie były przeprowadzane nowe dowody, co do których skarżąca Spółka mogłaby się wypowiedzieć. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję oparł się na materiale dowodowym, który już znajdował się w aktach sprawy i był skarżącej Spółce znany. Art. 10 § 1 K.p.a. nie nakłada na organy administracji obowiązku przedstawienia stronie postępowania, przed wydaniem decyzji, argumentów, jakimi będą się kierowały wydając tę decyzję. Skarżąca Spółka, korzystając z możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań mogłaby jedynie powtórzyć argumentację zawartą w odwołaniu. Argumentacja ta nie spowodowałaby zaś wydania decyzji o postulowanej przez Spółkę treści. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Decyzja organu odwoławczego spełnia wymogi wynikające z tych przepisów. W sentencji decyzji organ odwoławczy wskazał, że rozpoznał odwołanie wniesione przez "Spółkę S.". Strona, do której decyzja została skierowana, została w decyzji oznaczona. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał powody, którymi kierował się przy jej wydawaniu. Odnoszenie się do argumentacji związanej bezpieczeństwem przeciwpowodziowym było zbędne, skoro organ odwoławczy jako powód odmowy udzielenia pozwolenia, wskazał okoliczność niezwiązaną z tą kwestią. Także zarzut, że organ odwoławczy nie wskazał, którym dowodom dał wiarę i dlaczego odmówił wiary dowodom przeciwnym, jest pozbawiony podstaw. Podstawowym dowodem w sprawie był operat wodnoprawny. Organ odwoławczy nie kwestionował jego wiarygodności, a jedynie błędnie wywiódł wniosek, że brak w tym operacie pewnej informacji dawał podstawę do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego. Za niezasadny uznać również należy podniesiony przez Spółkę zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 15 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że nie podziela wykładni tego przepisu dokonanej przez organ I instancji. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji nastąpiło z innych przyczyn. Organ odwoławczy wyraźnie wskazał, że wprawdzie uzasadnienie decyzji organu I instancji jest nieprawidłowe, to jednak za prawidłowe uznał samo rozstrzygnięcie. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo błędnego uzasadnienia tej decyzji mieści się w uprawnieniach organu odwoławczego wynikających z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. stwierdzić należy, że także jest on niezasadny. Ponownie stwierdzić należy, że organ odwoławczy uznał uzasadnienie decyzji organu I instancji za błędne zaś, jako podstawę utrzymania w mocy decyzji organu I instancji wskazał nowy argument, jakim były braki w operacie wodnopawnym. Organ odwoławczy nie wskazywał innych argumentów, jako przyczyny swojego rozstrzygnięcia. W istocie nie wiadomo, czy uzna, że inne warunki wydania pozwolenia zostały spełnione, czy też uznał, że nie ma konieczności ustalania, czy inne warunki wydania pozwolenia zostały spełnione. Wobec faktu uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji po uzupełnieniu materiału dowodowego będą ponownie dokonywać oceny, czy istnieją przesłanki do wydania pozwolenia wodnoprawnego na rzecz skarżącej Spółki. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.