IV SA/Wa 2000/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2015 r. sprawy ze skargi Towarzystwa na Rzecz Ziemi z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na odstępstwa od zakazów oddala skargę Decyzją [...] z dnia [...] kwietnia 2015r. działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm. dalej jako kpa) w związku z art. 51 ust. 1 pkt. 3 i pkt 10 i art. 56 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. 2013 r. poz. 627, z późn. zm. a następnie tj. z dnia 21 września 2015 r. Dz.U. z 2015 r. poz. 1651 dalej jako ustawa) oraz § 6 ust. 1 pkt 3 i 8 rozporządzenia Ministra Środowiska i dnia 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin (Dz. U. z 2014 r. poz. 1409), po rozpatrzeniu odwołania firmy [...] S.A. w [...] (dalej jako spółka), Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej jako GDOŚ/organ) uchylił w całości decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej jako RDGŚ) z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że uchyloną decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ) odmówił spółce wydania zezwolenia na odstępstwo od zakazów niszczenia siedlisk oraz umyślnego przemieszczania w środowisku przyrodniczym okazów roślin należących do gatunków objętych ochroną ścisłą pn. kosaciec syberyjski (Iris sibirica) i mieczyk dachówkowaty (Gladiolus imbricatus) oraz ochroną częściową okazów pn. kukułka szerokolistna (Dactylorhiza majalis); umorzył natomiast postępowanie w zakresie wydania zezwolenia na niszczenie siedliska kaliny koralowej (Viburnum opulus) i kruszyny pospolitej (Frangula alnus). Postępowanie toczyło się z wniosku ww. spółki w związku z realizacją inwestycji, obejmującej rozbudowę i modernizację stacji elektroenergetycznej [...] wraz z wyprowadzeniem linii 400 kV w [...]. Dla ww. inwestycji Prezydent Miasta [...] wydał decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia, która została zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO). RDOŚ przyjął, że skoro ww. decyzja nie jest prawomocna to nie ma podstaw do wykazania, że nie istnieją rozwiązania alternatywne, pozwalające na utrzymanie ww. stanowisk gatunków chronionych. Wyjaśnił, że do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez SKO nie ma możliwości jednoznacznego stwierdzenia czy inwestycja będzie realizowana bądź czy w przypadku uchylenia decyzji przez SKO nie zajdzie konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w wyniku której zostaną wykazane alternatywne warianty jej realizacji, umożliwiające ograniczenie powierzchni siedlisk, o których zniszczenie wnioskowano. W konsekwencji w ocenie RDOŚ nie została spełniona przesłanka wydania zezwolenia, o której mowa w art. 56 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego co do części materii objętej wnioskiem RDOŚ uzasadnił nieobjęciem ochroną ustawową, a w konsekwencji brakiem podstaw do orzekania o odstąpieniu od zakazów. W odwołaniu spółka [...] zaskarżyła ww. decyzję w części dotyczącej odmówienia wydania zezwolenia na odstępstwo od zakazu niszczenia siedliska ww. gatunków chronionych zarzucając jej naruszenie przepisów: 1) postępowania administracyjnego w postaci: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 4 i 107 § 3 kpa, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, wadliwe ustalenie stanu faktycznego i nieprzeprowadzenie właściwego postępowania dowodowego oraz nieuwzględnienie jako udowodnionych faktów powszechnie znanych oraz znanych organowi z urzędu, polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie dzień wydania decyzji brak jest możliwości ustalenia, iż nie ma rozwiązań alternatywnych pozwalających na utrzymanie stanowisk gatunków chronionych, w związku z realizacją przez spółkę przedmiotowej inwestycji; - art. 106 § 1 w zw. z art. 8 kpa, poprzez jego faktyczne zastosowanie, pomimo braku podstaw tj. oparcie niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia i jego uzależnienie od działania innego organu (SKO), procedującego nad odwołaniem od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego; - art. 11 i 107 § 3 kpa, poprzez brak uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji, tj. niewskazanie przez RDOŚ skąd wynikają przyjęte w rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne; 2) prawa materialnego: - art. 56 ust. 2 w zw. z art. 56 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, poprzez niewydanie decyzji administracyjnej o wnioskowanej treści pomimo spełnienia przesłanek przewidzianych ww. przepisami. W uzasadnieniu odwołania spółka wskazała m. in., iż realizacja planowanej inwestycji jest kluczowa dla polskiego systemu elektroenergetycznego, rozwiązania alternatywne w przypadku jej realizacji nie są możliwe, zarówno jeśli chodzi o jej lokalizację, jak i o sposób jej przeprowadzenia i jedyną alternatywą byłoby w tym przypadku zaniechanie realizacji inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], GDOŚ dopuścił Towarzystwo [...] do udziału w postępowaniu drugoinstancyjnym. W międzyczasie SKO decyzją z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2014 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając decyzję kasacyjną organ wskazał, że zgodnie z Załącznikiem nr 1 (pozycja 232 i 234) rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin (dalej jako rozporządzenie) kosaciec syberyjski i mieczyk dachówkowaty należą do gatunków objętych ochroną ścisłą i obowiązuje wobec nich m. in. zakaz niszczenia ich siedlisk (§ 6 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia) i zakaz umyślnego przemieszczania w środowisku przyrodniczym (§ 6 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia). Kukułka szerokolistna należy z kolei do gatunków objętych ochroną częściową Załącznik nr 2 ww. rozporządzenia (pozycja: 248). Dalej organ wyjaśnił, że na podstawie art. 56 ust. 2 oraz ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 i 10 ustawy o ochronie przyrody regionalny dyrektor ochrony środowiska na obszarze swojego działania może zezwolić w stosunku do gatunków roślin objętych ochroną ścisłą i częściową na umyślne niszczenie ich siedlisk oraz umyślne przemieszczanie w środowisku przyrodniczym, w przypadku łącznego spełnienia dwóch generalnych przesłanek, tj. braku rozwiązań alternatywnych, jeżeli nie są szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków roślin oraz w przypadku zaistnienia jednej z indywidualnych przesłanek wskazanych w art. 56 ust. 4 pkt 1-7 ustawy. Podjęcie przez RDOŚ decyzji w trybie art. 56 ust. 2 ustawy winno zostać poprzedzone samodzielnym ustaleniem przez ten organ stanu faktycznego sprawy, gdyż zobowiązują do tego m. in. art. 7 i 77 § 1 kpa. Organ wskazał, że RDOŚ winien we własnym zakresie przeanalizować stan faktyczny i prawny a następnie ustalić, czy w danej sprawie zachodzą kumulatywnie ustawowe przesłanki, umożliwiające wydanie stosownego zezwolenia. Według organu RDOŚ niezasadnie warunkował możliwość ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności ustalenia zasadniczej dla sprawy kwestii dotyczącej rozwiązań alternatywnych, od rozstrzygnięcia zapadłego w odrębnym postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; tym samym uchylił się od obowiązku wyjaśnienia sprawy w prowadzonym przez siebie postępowaniu. Swoje stanowisko organ uzasadniał podnosząc, iż postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji jest niezależne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie art. 56 ustawy, nie stanowi ono zatem zagadnienia wstępnego (w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa), od którego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie odstępstwa od zakazów obowiązujących w stosunku do gatunków chronionych. Jak wyjaśnił organ, zagadnieniem wstępnym jest bowiem zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które pojawiło się w toku postępowania w sprawie indywidualnej i ma istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia a przy tym stosowny przepis obliguje organ administracji do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Według organu stanowisko RDOŚ wskazujące na brak możliwości wykazania, że nie istnieją rozwiązania alternatywne, (a zatem nie została spełniona przesłanka do wydania zezwolenia, o której mowa w art. 56 ust. 4 ustawy) stanowi w istocie odmowę wydania zezwolenia, a to jest możliwe dopiero po podjęciu analizy, a następnie dokonaniu ustaleń w tym zakresie w toku prowadzonego postępowania, czego RDOŚ nie uczynił. Organ uznał w konsekwencji za przedwczesne i bezpodstawne stwierdzenie, iż w sprawie nie została spełniona przesłanka do wydania zezwolenia. Podał dalej, że jest to równoznaczne z niewyjaśnieniem sprawy, gdyż merytoryczne rozstrzygnięcie zapadło bez uprzedniego zbadania przesłanek określonych w art. 56 ust. 4 ustawy. Ostatecznie organ podał, że w sprawie naruszono art. 7 i 77 § 1 i 80 kpa, art. 11 i 107 § 3 kpa, co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 kpa. Za słuszne organ uznał natomiast umorzenie przez RDOŚ postępowania w części dotyczącej wydania zezwolenia na odstępstwo od zakazów obowiązujących w stosunku do kaliny koralowej i kruszyny pospolitej – jako gatunków nie podlegających ochronie. Skargę do tut. Sądu na opisaną wyżej decyzję złożyło Towarzystwo [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie art. 7, 77 § 1 i 138 § 2 kpa w zw. z art. 56 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, poprzez błędne przyjęcie, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego, czym w ocenie GDOŚ naruszył powołane przepisy, podczas, gdy organ I instancji ustalił, że istnieją alternatywne rozwiązania przedsięwzięcia, więc zachodzi negatywna przesłanka obligująca do odmowy udzielenia zezwolenia. Towarzystwo wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. (art. 1 § 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną z punktu widzenia legalności, tj. prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - ppsa) uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przeprowadzone w tak określonych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzja GDOŚ nie narusza prawa a przy tym jej obszerne i rzeczowe uzasadnienie odnosi się do wszystkich istotnych w sprawie aspektów, przywołuje też podstawy prawne rozstrzygnięcia a zatem odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. Jak wskazano, kontroli Sądu podlegała decyzja GDOŚ uchylająca odmowną decyzję RDOŚ z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...] do ponownego rozpoznania. Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego zostały określone w art. 138 kpa. Ze sformułowania tego przepisu wynika, że organ drugiej instancji winien dążyć do zakończenia sprawy, a zatem ilekroć jest to możliwe, powinien rozstrzygnąć sprawę w sposób określony w § 1 tego artykułu, a zatem: 1) utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarzyć postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może wydać rozstrzygnięcie wskazane w art. 138 § 2 kpa tylko wówczas, gdy na skutek wniesionego odwołania nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 kpa przy zastosowaniu art 136 kpa i tylko wówczas, gdy spełnione zostaną przesłanki wyrażone w art. 138 § 2 kpa. Innymi słowy aby mogło dojść do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa spełnione muszą zostać dwie przesłanki: organ odwoławczy musi stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a przy tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ważne jest przy tym, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" oznacza w istocie nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. A zatem przy ocenie decyzji kasacyjnej każdorazowo należy rozgraniczyć sytuacje, w których rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części od obowiązku przeprowadzenia dodatkowego postępowania uzupełniającego przez organ odwoławczy (art. 136 kpa). Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W sprawie nie budzi wątpliwości, że organ I instancji, jak sam wskazał, w ogóle nie prowadził postępowania wyjaśniającego, uznał bowiem, iż kwestia alternatywności rozwiązań inwestycyjnych, a więc kwestia zaistnienia przesłanek z ustawy, będzie rozstrzygnięta w innym postępowaniu. Stanowisko to nie znajduje uzasadnienia. Wskazał na to organ II instancji i pogląd ten, oparty na podstawach normatywnych Sąd w całości podziela. W szczególności nie sposób przyjąć, aby kwestia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia miała stanowić zagadnienie wstępne dla wydania decyzji opartej na art. 56 ust. 2 ustawy. W tym stanie rzeczy zasadne jest stanowisko organu wskazujące na to, że organ I instancji w toku prowadzonego postępowania nie wyjaśnił przedmiotowej sprawy, czym naruszył art. 7 i 77 § 1 i 80 kpa. Przepisy te obligują organy administracji do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, do wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, jak również do oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Rację ma też organ podnosząc, że RDOŚ nie uzasadnił w sposób wyczerpujący i nie budzący wątpliwości własnego rozstrzygnięcia, czym naruszył art. 11 i 107 § 3 kpa. RDOŚ nie uzasadnił w szczególności z jakiej normy prawa wywodzi, że postępowanie prowadzone w trybie art. 56 ust. 2 ustawy jest normatywnie, a nie jedynie faktycznie, powiązane z decyzją ustalającą środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia. Skoro zatem organ I instancji bez przeprowadzania postępowania dowodowego uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 56 ust. 4 ustawy gdyż w toku pozostaje inne postępowanie, a przy tym nie odniósł się choćby do wymogów formalnych wniosku określonych w art. 56 ust. 6 ustawy, to skarga na zaskarżoną decyzję, jako nie naruszającą prawa, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.