IV SA/Wa 2001/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Michał Sowiński, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi I. D. i E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] lipca 2008 roku, Nr [...] Prezydent Miasta W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku warsztatowego - elektronika samochodowa na działkach o nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, iż przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiąca integralną część decyzji, Z analizy tej wynika, iż obszar analizowany jest funkcjonalnie zróżnicowany. Znajduje się na nim zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi i garażowymi, zabudowa produkcyjna i warsztatowa oraz zabudowa usługowa w tym przedszkola i dom kultury. Na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne oraz budynki warsztatowo - produkcyjne. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli A. i R. J. podnosząc, iż nie zgadzają się na budowę projektowanego budynku warsztatowego, gdyż spowoduje to powiększenie istniejących uciążliwości. Odwołanie wniosła również I. S. podnosząc, iż nie wyraża zgody na budowę planowanego budynku warsztatowego, gdyż spowoduje to powiększenie istniejących uciążliwości. Nadto podniosła zarzut, iż nie został wykonany wyrok NSA, z którego wynika nakaz likwidacji samowolnie wykonanej kabiny lakierniczej. Odwołanie od decyzji wnieśli także I. i E. D. W odwołaniu podnieśli zarzut, iż nie zgadzają się budowę budynku warsztatu. Zdaniem odwołujących się sąsiad zamierza wznieść budynek wbrew zasadom współżycia społecznego. W ocenie skarżących działka przy ul. [...] znajduje się w ciągu działek, gdzie obowiązuje zabudowa jednorodzinna zaś sąsiad rozbudowuje posesję bez żadnych zezwoleń w większości w ostrej granicy. Usługi świadczone przez sąsiada, zdaniem odwołujących się, są głośne i śmierdzące. Odwołujący się stwierdzili, że sąsiad odwołał się od decyzji zezwalającej na budowę budynku gospodarczego na skutek czego nie dostali pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] września 2008 roku, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008 roku. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazuje, iż planowana inwestycja jest zgodna z dobrosąsiedzkimi stosunkami. Decyzja ta nie jest też sprzeczna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Kolegium stwierdziło również, że stacje obsługi środków transportu ujęte są w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie szczegółowych uwarunkowań przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i inwestor przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę będzie musiał uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie może obejmować zagadnień objętych przepisami prawa budowlanego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli I. i E. D. podnosząc zarzut, iż sąsiad bez ich zgody buduje budynki gospodarcze i magazynowe w granicy z ich działką. W budynkach tych utworzył zakład blacharsko - lakierniczy, który utrudnia im życie oraz innym mieszkańcom. Skarżący stwierdzili, że wiadomym jest, iż zakład blacharsko - lakierniczy nie może znajdować się w odległości mniejszej niż 50 m od budynków mieszkalnych. W ocenie skarżących urzędnicy nie biorą pod uwagę ich dobra oraz dobra ich sąsiadów i wydają decyzję nie biorąc pod uwagę zasad dobrego sąsiedztwa. Nadto stwierdzili, że wszystkie działki sąsiednie mają zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i tracą na wartości przez to, że znajdują się w pobliżu uciążliwego warsztatu. Zdaniem skarżących im nic nie wolno zaś sąsiadowi wszystko wolno. Projekt nowej inwestycji, który oglądali w urzędzie Gminy był inny niż opisywany w decyzji i wygląda to na kolejną "machloję" sąsiada i urzędników. W decyzjach jest mowa o elektronice samochodowej, a w projekcie były dwa stanowiska mechaniki pojazdowej i tylko jedno elektroniki. Skarżący stwierdzili również, że nie rozumieją dlaczego muszą odwoływać się do sądu administracyjnego za pośrednictwem Kolegium, formułując przy tym pytanie, czy i tam są jakieś układy a oni mają ograniczone prawa konstytucyjne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 80, poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei zgodnie z art. 60 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji 0 warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2. teren ma dostęp do drogi publicznej, 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust, 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art, 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy 1 zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust, 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis § 9 ust. 1-3 rozporządzenia stanowi natomiast, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3). W sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie, gdy brak jest na danym terenie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest ocena, czy planowany sposób zagospodarowania terenu nie naruszy zasady "dobrego sąsiedztwa" i gwarantuje zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy 0 planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przesłanki, jakie muszą być spełnione przy dokonywaniu tej oceny, określa powołany art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi być więc poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza akt postępowania przeprowadzonego przez Prezydent Miasta W. nie upoważnia do stwierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź też, że przeprowadził je w rażący sposób naruszając przepisy procesowe. Organ pierwszej instancji, stosownie do § 3 ust, 1 powoływanego rozporządzenia, przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy 1 zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wynik przeprowadzonej analizy stanowi załącznik nr 2 do decyzji z dnia [...] lipca 2008 roku. Z części tekstowej tego dokumentu wynika, iż granice obszaru analizowanego wyznaczono prawidłowo. Z części tekstowej analizy wynika, iż określono obszar analizowany i dokonano porównania planowanej inwestycji z zabudową znajdującą się na tym obszarze. Wymienione powyżej ustalenia w jednoznaczny sposób wskazują, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w stopniu wystarczającym do wydania decyzji merytorycznej. Zarzut skarżących, iż sąsiad bez ich zgody buduje budynki gospodarcze i magazynowe w granicy z ich działką nie może być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Zagadnienia związane z usytuowaniem budynków przy granicy z sąsiednią działką rozstrzygane są przez organy architektoniczno - budowlane na etapie wydawania pozwolenia na budowę lub oceny dopuszczalności inwestycji, która wymaga zgłoszenia. Nie jest rolą organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy dokonywanie oceny prawidłowości usytuowania istniejącej na działce inwestora zabudowy. Nie jest również rolą tego organu dokonywanie oceny czy istniejący na sąsiedniej działce zakład blacharsko - lakierniczy utrudnia życie skarżącym. Nie jest możliwe merytoryczne odniesienie się do twierdzenia skarżących, iż wiadomym jest, iż zakład blacharska - lakierniczy nie może znajdować się w odległości mniejszej niż 50 m od budynków mieszkalnych. Skarżący nie wskazują przepisu prawa, z którego wymóg taki miałby wynikać. Sądowi nie jest znany tego rodzaju przepis. Można jedynie ogólnie stwierdzić, że zagadnienia związane z odległościami obiektów budowlanych regulowane są w przepisach techniczno - budowlanych. Na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy organ administracji nie może badać zgodności planowanego do realizacji przedsięwzięcia z przepisami techniczno - budowlanymi. Zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 - tekst jednolity ze zm.) w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych. Może to nastąpić na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo udziela minister, który ustanowił przepisy techniczno - budowlane. Z wnioskiem o udzielenie upoważnienia może wystąpić właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ administracji wydający decyzję o warunkach zabudowy nie jest więc uprawniony do dokonywania wstępnej oceny, czy inwestor uzyska, czy też nie uzyska zgodę na takie odstępstwo. Stąd też ocena zgodności inwestycji z przepisami techniczno - budowlanymi następuje dopiero na etapie wydawania decyzji 0 pozwoleniu na budowę. Dopiero wówczas bowiem można określić czy inwestor ma obowiązek zastosować się do wymogów wynikających z przepisów techniczno - budowlanych w wersji ustanowionej przez właściwego ministra, czy też do wymogów wynikających z przepisów techniczno - budowlanych zmodyfikowanych na skutek uzyskanego odstępstwa. Za nieuzasadniony uznać należy zarzut skarżących, że urzędnicy nie biorą pod uwagę ich dobra oraz dobra ich sąsiadów i wydają decyzję nie biorąc pod uwagę zasad dobrego sąsiedztwa. Organ administracji wydając decyzję o warunkach zabudowy zobowiązany jest kierować się przepisami prawa. Interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości może uwzględnić na tyle na ile pozwalają na to przepisy prawa. Jeśli z przepisów prawa wynika, że realizacja inwestycji jest dopuszczalna, to organ administracji nie może odmówić jej wydania tylko dlatego, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie wyraża zgody na jej realizację. Nie może być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji zarzut skarżących, iż ich działka traci na wartości z tego powodu, że na działce sąsiedniej zlokalizowany jest budynek warsztatowy. Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu 1 zagospodarowaniu przestrzennym nie uzależniają wydania decyzji o warunkach zabudowy od tego, by wartość sąsiednich nieruchomości na skutek realizacji inwestycji nie uległa zmianie. Twierdzenie skarżących, iż im nic nie wolno zaś sąsiadowi wszystko wolno jest subiektywną oceną skarżących. Racjonalne odniesienie się do tego rodzaju stwierdzenia nie jest możliwe. Twierdzenie skarżących, iż w urzędzie gminy okazano im inny projekt inwestycji niż opisywany w decyzji jest twierdzeniem dowolnym i niczym nieuzasadnionym. Skarżący nie przedstawili żadnego dowodu, który chociażby uprawdopodabniał zaistnienie takiego faktu. Sugestia, iż urzędnicy dokonali, jak to stwierdzili skarżący "machloi" jest gołosłownym pomówieniem. Nie sposób racjonalnie odnieść się do tego rodzaju argumentu. Nie można jednak, zdaniem Sądu, nie odnieść się do faktu używania tego rodzaju sformułowań, gdyż mogłoby to sprawiać wrażenie, że tego rodzaju słownictwo jest przez Sąd akceptowane. Tymczasem tak nie jest i należy jednoznacznie stwierdzić, iż używanie tego rodzaju sformułowań, jest w ocenie Sądu, co najmniej niestosowne. Odnośnie zarzutu skarżących dotyczących projektu budynku stwierdzić należy, iż organ administracji wydający decyzję o warunkach zabudowy nie dokonuje zatwierdzenia projektu budowlanego. Organ ten określa w decyzji jaki rodzaj inwestycji może być na danym terenie zrealizowany. Tego rodzaju ustalenie w decyzji się znajduje. Rolą organu wydającego pozwolenie na budowę będzie dokonanie oceny czy projekt budowlany nie narusza ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do zawartego w skardze pytania skarżących dlaczego muszą odwoływać się do sądu administracyjnego za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzić należy, że taki sposób wnoszenia skargi do sądu administracyjnego wynika z przepisów prawa. Zgodnie z treścią art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Wymóg ten z pewnością nie jest więc wynikiem układów w Samorządowym Kolegium Odwoławczym jak to sugerują w skardze skarżący. Wymóg wniesienia skargi do sądu administracyjnego dotyczy każdego, kto chce wnieść skargę. Nie jest to więc wymóg odnoszący się tylko do skarżących. Brak jest, zdaniem Sądu, podstaw do przyjęcia, że tego rodzaju sposób wniesienia skargi do sądu administracyjnego narusza konstytucyjne prawa skarżących. Brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.