IV SA/Wa 2001/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant spec. Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. sprawy ze skargi M. Z., H. Z. i L. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] , którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2004 r., Nr [...] w części utrzymującej w mocy pkt 1 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., Nr [...] oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., Nr [...] , w części dotyczącej pkt 1 tej decyzji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być m.in. przesłanka "rażącego naruszenia prawa", o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Przesłanka ta istnieje w sytuacji, gdy decyzja jest ewidentnie, w sposób niebudzący wątpliwości, sprzeczna z wyraźnym przepisem prawa. Podstawą zastosowania przesłanki "rażącego naruszenia prawa" może być zatem tylko niebudzący wątpliwości stan prawny, nie może być natomiast odmienna wykładnia prawa. Minister podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem dnia 22 stycznia 2009 r. uchylił kwestionowane przez skarżących decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2004 r., Nr [...] , w części utrzymującej pkt 2 i pkt 3 decyzji Wojewody [...] z dnia z dnia [...] kwietnia 2004 r., Nr [...] oraz pkt 2 i pkt 3 decyzji Wojewody [...] z dnia z dnia [...] kwietnia 2004 r., Nr [...] . Podstawą uchylenia przedmiotowych decyzji w powyżej wskazanym zakresie było uznanie przez Sąd, że dokonana przez Wojewodę wykładnia pojęcia "zabudowania dworskie" nie była prawidłowa. Orzekający Sąd wskazał, że Wojewoda dokonał wykładni pojęcia "zabudowa dworska", twierdząc, że skoro takie obiekty nie podlegały podziałowi, nie było możliwe przekazanie ich rolnikom w ramach nadziałów ziemi. W ocenie Sądu, Wojewoda przyjmując określoną interpretację pojęcia "zabudowania dworskie" doszedł do błędnego wniosku, że akty nadania ziemi wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Minister zwrócił jednak uwagę, że w przypadku odmiennej wykładni przepisów prawa, w tym przypadku przepisów dekretu o reformie rolnej, dokonanej w takich samych sprawach nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, a więc przesłance dającej podstawę do stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji. Ponadto Minister wskazał, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2004 r. w zakresie pkt 1 nie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i stała się w tym zakresie ostateczna przed wydaniem przez ten Sąd wyroku z dnia 22 stycznia 2009 r. Z powyższych względów Minister stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. Z., H. Z. i L. Z., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Działający w imieniu skarżących pełnomocnik, zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, poprzez przyjęcie, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanych w trybie nieważnościowym decyzji, podczas, gdy obie decyzje wydane zostały bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji powyższego pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji tego organu z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] . W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, bowiem zarówno Wojewoda [...] jak i Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi błędnie dokonali interpretacji określenia "zabudowania dworskie". Pełnomocnik stron przytaczając dorobek literatury przedmiotu oraz orzecznictwa sądowego dotyczący przesłanki "rażącego naruszenia prawa" wskazał, że pojęcie "prawa" w zwrocie "rażące naruszenie prawa" powinno być rozumiane szeroko, obejmując swoim zakresem przepisy prawa materialnego i procesowego. W ocenie pełnomocnika skarżących, kategoryczne przyjęcie przez orzekające organy wybranej przez siebie interpretacji pojęcia "zabudowania dworskie", jako jedynej prawidłowej, stanowiło rażące naruszenie prawa. Ani bowiem Wojewoda [...] , ani Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nie byli uprawnieni do dokonywania wiążącej wykładni tak niejasnego i nieostrego pojęcia, jak "zabudowania dworskie". Minister Rolnictwa i rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej w skrócie P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Postępowanie dotyczące oceny decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2004 r., Nr [...] w części utrzymującej w mocy pkt 1 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., Nr [...] oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., Nr [...] , w części dotyczącej pkt 1 tej decyzji toczyło się w trybie nieważnościowym, będącym nadzwyczajnym, samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Skarżący zarówno we wniosku inicjującym postępowanie o stwierdzenie nieważności kwestionowanych decyzji jak i w samej skardze, jako podstawę do wyeliminowania przedmiotowych decyzji z obrotu prawnego uczynili przesłankę wydania ich z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na tym, że w kwestionowanych decyzjach dokonano wadliwej wykładni pojęcia "zabudowania dworskie". Sąd podziela powszechnie przyjęte w orzecznictwie sądowym stanowisko, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie dwie przesłanki: oczywistość naruszenia prawa oraz charakter przepisu, który został naruszony. Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości profesjonalnego prawnika, widocznej, rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który stosowany jest w swej literalnej treści, w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, którego stosowanie nie wymaga innej - poza literalną- wykładni prawa. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o rażącym naruszeniu prawa, jako przesłance stwierdzenia nieważności decyzji, można mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95). Nie chodzi tu zatem o przypadki błędów w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jeżeli więc przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., sygn. akt Ill SA 422/96). W zaskarżonej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że wobec braku wyraźnych regulacji co do interpretacji pojęcia "zabudowania dworskie" , nie można powiedzieć, że kwestionowane przez skarżących w trybie nieważniościowym decyzje stwierdzające nieważność aktów nadania ziemi, zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Stanowisko organu należy podzielić. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazali, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, bowiem nie uwzględnia zasadniczej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestii, a mianowicie błędnej interpretacji pojęcia "zabudowania dworskie", przyjętej przez Wojewodę [...] w decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r., a następnie podzielonej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. W tym względzie skarżący powołali się na wykładnię pojęcia "zabudowania dworskie" dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 stycznia 2009 r. uchylającym przedmiotowe decyzje w zakresie pkt 2 i 3 . Tym samym skarżący uznali, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, poprzez zastosowanie błędnej wykładni wskazanego pojęcia. Tymczasem, jak już wyżej wskazano, wadliwość polegająca na błędnej wykładni prawa nie może być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa. Nie można zatem mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 Kpa, gdy istnieje możliwość różnej interpretacji przepisów prawa. Dodatkowo należy podnieść, na co słusznie zwrócił uwagę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonej decyzji, że kwestionowana przez skarżących decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2004 r. w zakresie pkt 1 nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. Stała się zatem prawomocna jeszcze przed wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 22 stycznia 2009 r., w którym zaprezentowano odmienną wykładnię przywołanego zwrotu "zabudowania dworskie". Reasumując należy uznać, że orzekający w sprawie organ słusznie uznał, iż w rozpoznawanej sprawie przesłanki stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 Kpa, nie zaistniały. W tym stanie rzeczy - na podstawie art. 151 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji wyroku.