IV SA/Wa 2002/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania oddala skargę S. L. ("skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...] stycznia 2015 r., którą odmówiono ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W., w dzielnicy [...], przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2. Stan sprawy przedstawia się następująco: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r. stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w W. oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m. W rozdzielniku ww decyzji jako strony postępowania wskazał S. L. i D. S. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. S. L. wystąpił o ustalenie odszkodowania za wydzieloną pod budowę drogi część działki nr [...] z obrębu [...] znajdującej się przy ul. [...] w W. w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Prezydent m. W. orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w dzielnicy [...] przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia odmownego organ pierwszej instancji podał, że działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m2 przeszła na własność Gminy [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., co stwierdziła decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r. na zasadzie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Z kolei, zgodnie z zasadą, że to strona postępowania ostatecznie decyduje o treści podania, Prezydent m. W. uznał, że skoro S. L. złożył podanie o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n., a nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m2 przejęta została na własność Gminy [...] na podstawie ww decyzji z dnia [...] października 2013 r., nie zaś - na zasadzie decyzji podziałowej, o której mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., nie może być wydana decyzja o ustaleniu o wypłacie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zajętą pod część drogi publicznej na zasadzie art. 98 ust. 3 u.g.n. z racji niespełnienia przesłanek zawartych w tym przepisie. W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżący zarzucił organowi m. in. błędną wykładnię przepisów, na których oparł rozstrzygnięcie, powierzchowną i niekompletną ocenę stanu faktycznego, co doprowadziło organ do poczynienia błędnych ustaleń oraz niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione. Skarżący podkreślił, że organ nie jest związany wskazaną przez stronę podstawą prawną, i że wynika ona z treści żądania strony, które organ powinien rozpoznać i pouczyć stronę o treści prawidłowych, jego zdaniem, przepisów. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, po przytoczeniu treść art. 98 i art. 130 u.g.n. podał, że do prawidłowego orzekania o odszkodowaniu za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, która stała się własnością gminy, niezbędne jest spełnienie dwóch przesłanek pozytywnych, a mianowicie istnienie decyzji podziałowej, wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela działki w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ww ustawy i wydzielenie na jej podstawie danej działki pod drogę publiczną – gminną, powiatową, wojewódzką czy krajową (art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Jeśli wysokość odszkodowania nie zostanie uzgodniona między właścicielem (użytkownikiem wieczystym) i organem, na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego) odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i w trybie jak przy wywłaszczaniu nieruchomości. Dalej Wojewoda podkreślił, że ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. potwierdziła, że w dniu 1 stycznia 1999 r. Gmina [...] nabyła nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], stanowiącą działkę nr [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] m2, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i decyzja ta stanowi dowód nabycia spornej nieruchomości przez podmiot publicznoprawny. Prezydent m. W., wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. o odmowie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość był związany stanem prawnym ukształtowanym ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. Organ stwierdził, że ze względu na funkcjonowanie w obrocie prawnym ww decyzji, osoba wywłaszczona w wyniku jej wydania mogła składając wniosek najpóźniej w dniu 31 grudnia 2005 r., domagać się ustalenia odszkodowania na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Nie mogła domagać się ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. Fakt niewydania decyzji stwierdzającej przejście na własność podmiotu publicznoprawnego gruntu zajętego pod drogę publiczną nie stał na przeszkodzie złożeniu wniosku o odszkodowanie na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Organ byłby wtedy zobowiązany do zawieszenia postępowania odszkodowawczego do czasu uzyskania ostatecznej decyzji wojewody o nabyciu gruntu zajętego pod drogę publiczną. Wojewoda uznał, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowego rozstrzygnięcia, odmawiając skarżącemu decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. ze względu na niespełnienie wskazanych tam przesłanek ustalenia odszkodowania. Organ odwoławczy podkreślił, że organ pierwszej instancji dążył do wyjaśnienia intencji strony w postępowaniu – skarżący złożył wniosek z dnia [...] listopada 2013 r. o ustalenie odszkodowania w trybie art. 98 u.g.n., w korespondencji z organem nie zmienił wskazanej podstawy prawnej i nie było też uzasadnionych wątpliwości co do treści i podstawy prawnej tego wniosku. Zatem zapadła decyzja zgodna z żądaniem strony. Wojewoda zgodził się ze stwierdzeniem skarżącego, że obowiązkiem organu jest udzielenie informacji dot. przepisów prawa, stanowiących podstawę prowadzonego postępowania, a strona nie może ponieść szkody z powodu ich nieznajomości. Podkreślił jednak, że organ pierwszej instancji informował stronę, w toku postępowania, o podstawie prawnej, jak też skarżący nie mógł ponieść szkody z powodu braku zmiany podstawy prawnej żądania na podstawie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, ponieważ z akt postępowania nie wynika, by spełniona została przesłanka w nim zawarta, tj. złożenie wniosku o odszkodowanie w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. przez osobę uprawnioną, od której spełnienia zależy wydanie orzeczenia o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. S. L. w skardze na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucił wydanie jej z naruszeniem: a) art. 2 oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez błędną jego wykładnię, c) art. 6 w zw. z art. 80 K.p.a. przez oparcie decyzji na podstawie błędnej wykładni, w szczególności przez umocowanie decyzji w przywołanej przez wnioskodawcę niewłaściwej podstawie prawnej, na której był oparty wniosek o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] z obrębu [...] w części zajętej pod drogę publiczną, d) art. 7, art. 9 i art. 77 K.p.a. polegające na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej przez powierzchowną i niekompletną ocenę stanu faktycznego, prowadzącą organ do błędnych ustaleń – mylnego i zupełnie niezrozumiałego przekonania, że przywołana we wniosku nieprawidłowa podstawa prawna uzasadnia i przesądza o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania, e) art. 8 K.p.a. przez niezrozumiałą zmianę prezentowanego w toku postępowania stanowiska co do tego, że podstawa prawna podana we wniosku okazała się przesądzającą o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania, bez faktycznego wyjaśnienia przyczyn zmiany tego poglądu, f) art. 80 K.p.a. przez faktyczny brak uzasadnienia oraz jakiegokolwiek umocowania w zebranym materiale dowodowym dla tezy, iż zebrane dowody wykluczają ustalenie i wypłatę odszkodowania, g) art. 107 § 3 K.p.a. przez niewskazaniu faktów, które organ uznał za udowodnione. Uzasadnienie cechuje się faktyczną dowolnością oceny. W motywach skargi m. in. podniesiono, że z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. wynika, że w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek, na organie administracji publicznej w pierwszej kolejności spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia treści żądania zawartego w podaniu strony. Organ administracji jest związany treścią tego żądania, ale nie jest związany wskazaną we wniosku podstawą prawną. Skarżący podkreślił, że Wojewoda nie zauważył, ani nie podjął próby wyjaśnienia powodów, dla których organ informował skarżącego o prowadzeniu postępowania na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (pisma z [...] kwietnia 2014 r., [...] maja 2014 r., [...] czerwca 2014 r. i z [...] listopada 2014 r.), a w zawiadomieniu z dnia [...] grudnia 2014 r. poinformował skarżącego o prowadzonych czynnościach administracyjnych w związku ze złożonym przez niego wnioskiem w trybie art. 98 u.g.n. Odmowne rozstrzygnięcie organu zostało uzasadnione błędną podstawą prawną, przywołaną przez skarżącego we wniosku wszczynającym postępowanie. Zdaniem skarżącego błędne i niezrozumiałe jest też stwierdzenie Wojewody, że skarżący nie mógł ponieść szkody nawet z powodu zmiany podstawy prawnej żądania, ponieważ w terminie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. nie został złożony wniosek o odszkodowanie przez uprawnioną osobę. Skarżący wskazał, że "w aktach sprawy organ pierwszej instancji nie udostępnił organowi odwoławczemu wniosku o odszkodowanie z [...] grudnia 2005 r. złożonego przez poprzedniego właściciela nieruchomości", zadając pytanie dlaczego Wojewoda odstąpił od jego uzupełnienia w postępowaniu. Wojewoda nie zachował zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przez nieuzupełnienie akt i rozstrzygnięcie sprawy bez zbadania ww wniosku, na podstawie którego w ogóle wszczęto postępowanie. Skarżący podkreślił, że z treści decyzji Wojewody nie wynika jednoznacznie, czy uznał on (lub nie) wniosek złożony przez poprzedniego właściciela nieruchomości, a wyjaśnienie tej kwestii umożliwiłoby skarżącemu ustosunkowanie się do merytorycznej argumentacji organu odwoławczego. Wojewoda [...] – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2015 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Tym samym – w wyniku analizy akt sprawy i treści wyżej wymienionej decyzji – Sąd nie stwierdził przywołanych w zarzutach skargi naruszeń art. 2 i art. 7 Konstytucji RP i przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia prawa materialnego, tj. art. 73 u.g.n., które miało wpływ na wynik sprawy, a dalej i naruszeń, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Z przedstawionego stanu sprawy i akt sprawy wynika, że poprzedni właściciel spornej nieruchomości S. P. wystąpił w dniu [...] grudnia 2005 r. do Prezydenta m. W. – w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.) – o odszkodowanie za grunt przeznaczony pod drogę publiczną stanowiący działkę nr [...] (podzieloną na działki [...] i [...], a następnie działka [...] na działki [...] i [...]) zajętą pod ul. [...] w W. Wniosek ten zarejestrowano pod numerem [...] i o wszczęciu postępowania - na wyżej wskazanej podstawie prawnej - zawiadomiono S. P. Następnie skarżący wnioskiem z [...] listopada 2013 r. (wpływ do organu [...] listopada 2013 r.) wystąpił do Prezydenta m. W. o wszczęcie postępowania – na podstawie art. 98 u.g.n. - w sprawie ustalenia odszkodowania za wydzieloną pod budowę drogi część działki nr [...] zlokalizowaną przy ul. [...] w W.. W załączeniu wniosku przesłał kopię decyzji Wojewody [...] z [...] października 2013 r. i kopię wniosku o odszkodowanie złożonego przez poprzedniego właściciela nieruchomości S. P. Jednocześnie oświadczył, że jest prawnym następcą S. P. Wnioskowi temu nadano nr [...] i od tego momentu prowadzono postępowanie pod dwoma numerami, tj. [...],[...]. Tak też oznaczano wszystkie pisma kierowane w trakcie postępowania do skarżącego, a następnie i do D. S. (również strony postępowania jako spadkobierczyni (córki) S. P., który zmarł [...] kwietnia 2012 r.), w tym więc i pisma: z [...] kwietnia 2014 r., [...] maja 2014 r., [...] czerwca 2014 r. i [...] listopada 2014 r., na które zwraca uwagę skarżący w skardze. Z informacji zaś zawartej w notatce służbowej sporządzonej przez pracownika organu w dniu [...] grudnia 2014 r. wynika, że ostatecznie sprawie z wniosku skarżącego opartego na art. 98 u.g.n. nadano numer [...]. Okoliczność tę potwierdza treść jednego z pism kierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (z [...] stycznia 2015 r. nr [...]) w związku ze skargą S. L. na bezczynność Prezydenta m. W. W piśmie tym organ informuje bowiem, że "w powyższej sprawie korespondencja kierowana była dotychczas pod znakiem [...],[...] z uwagi na fakt, iż Pan S. L. powoływał się na wniosek Pana S. P. w trybie art. 73 ustawy z dnia 1 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną [...] zarejestrowany pod ww numerem. Jak również poinformował, że jest następcą prawnym Pana S. P.". Dalej wskazać należy, że skarżący pismem z [...] maja 2015 r. wniósł o odszkodowanie na podstawie 73 ww ustawy. Zawiadomieniem z [...] lipca 2015 r. (nr [...],[...]) organ poinformował skarżącego o toczącym się już postępowaniu w trybie art. 73 ww ustawy wszczętym na wniosek S. P. z dnia [...] grudnia 2005 r. i zarejestrowanym pod numerem [...], jak również o dołączeniu do akt sprawy zarejestrowanej pod ww numerem wniosku skarżącego z maja 2015 r. Ostatecznie postępowanie o odszkodowanie prowadzone na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zakończyło się decyzją z [...] grudnia 2015 r.: 1) ustalającą odszkodowanie za sporny grunt na rzecz D. S. - jako spadkobierczyni S. P., który złożył wniosek w ustawowym terminie; 2) odmawiającą uwzględnienia wniosku S. L. o ustalenie i wypłatę odszkodowania – jako, że nie nabył roszczenia o odszkodowanie. Wszystko to dowodzi bezzasadności argumentacji skargi. Sąd po całościowej analizie kontrolowanego postępowania nie dopatrzył się naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, ani art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, jako że przepis ten nie miał zastosowania w sprawie. W ocenie Sądu postępowanie administracyjne, w tym przed organem odwoławczym odpowiada wskazanym w skardze zasadom ogólnym i zasadom postępowania dowodowego, w tym i zaskarżona decyzja regułom narzuconym przez art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. Powyższe dowodzi – wbrew twierdzeniom skarżącego – że organ nie trzymał się ściśle treści podania skarżącego z [...] listopada 2013 r., tylko w ramach obu prowadzonych postępowań odszkodowawczych czynił wszechstronne i stosowne ustalenia, aby ostatecznie dojść do przekonania, że przedmiotowe postępowanie toczące się na podstawie art. 98 u.g.n., zakreślonej przez skarżącego we wniosku, zmierza we właściwym kierunku i w konsekwencji nie daje podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz skarżącego za grunt przeznaczony pod ul. [...] w W. Słusznie organ podkreślił, że aby ubiegać się o odszkodowanie na podstawie art. 98 u.g.n. musiałoby dojść do wydania decyzji podziałowej na wniosek właściciela i wydzielenia na jej podstawie pod drogę publiczną danej działki, która przeszłaby z mocy prawa na własność gminy. Tymczasem taki stan nie występował w przedmiotowej sprawie. Tylko, wobec potwierdzenia przez Wojewodę [...] decyzją z [...] października 2013 r. nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności działki nr [...] pod część ul. [...] w W., mogło dojść do przyznania odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 ww ustawy uprawnionemu podmiotowi, którym wobec niewystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie w terminie wymaganym art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i z powodu wcześniej wskazanych okoliczności nie był skarżący. Decyzja, jako wydana na podstawie art. 98 u.g.n. – wbrew twierdzeniu skarżącego - nie musiała nawiązywać do wniosku S. P. Innymi słowy organ nie miał obowiązku i potrzeby wypowiadać się w zakresie tego wniosku jako, że ów wniosek był przedmiotem postępowania, w którym zapadła decyzja z [...] grudnia 2015 r. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. | | | | | | |