IV SA/Wa 2003/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2009 r. sprawy ze skargi M. B. PPHU "[...]" na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego - oddala skargę - Decyzją nr [...], z dnia [...] września 2008 roku Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa biorąc za podstawę art.138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako k.p.a. oraz art. 12 ust. 3 ustawy z 20 kwietnia 2004 roku o rolnictwie ekologicznym( DZ.U nr 93, poz. 898 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. B. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą PPHU " B.‘’ od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w W. nr [...] z dnia [...] lipca 2008 roku, w sprawie pozwolenia na zastosowanie w rolnictwie ekologicznym materiału siewnego traw oraz roślin warzywnych, niespełniającego wymogów przewidzianych w rozporządzeniu Rady nr 2092/91/EWG z dnia 24 czerwca 1991 roku – uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne przed organem I Instancji. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 roku Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w W. odmówił M. B. udzielenia pozwolenia na zastosowanie w rolnictwie ekologicznym materiału siewnego traw oraz roślin warzywnych, który nie był wyprodukowany metodami ekologicznymi. Uzasadniając decyzję, organ I Instancji wskazał, że wniosek został złożony przez stronę po dokonanym wysiewie nasion i w związku z tym należało go uznać za bezzasadny. W odwołaniu z dnia 19 sierpnia 2008 roku strona podnosiła, że organ błędnie zbadał przesłanki wynikające z art.12 ustawy o rolnictwie ekologicznym, który to przepis uzależnia wydanie pozwolenia od stwierdzenia niedostępności nasion ekologicznych. W ocenie strony była to wystarczająca przesłanka do udzielenia pozwolenia i moment złożenia wniosku nie powinien mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nadto strona zarzucała zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na jego wynik, a w szczególności art. 2 Konstytucji, art. 6 Konwencji Europejskiej o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz szeregu artykułów kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego należy zauważyć, iż obowiązek uzyskania przedmiotowego pozwolenia wynika z przepisu art. 12 ust.3 ustawy z 20 kwietnia 2004 roku o rolnictwie ekologicznym. Ustawa ta weszła w życie z dniem wstąpienia Polski do Unii Europejskiej tj. z dniem 1 maja 2004 roku. Organ zauważał, że wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu przepisy ustawy nie określają, iż wystarczającą przesłanką do wydania pozwolenia jest niedostępność materiału ekologicznego, a jedynie stwierdzają, że pozwolenia są wydawane na zasadach określonych w przepisach wspólnotowych- rozporządzenia Komisji(WE) nr 1452/2003 z 14 sierpnia 2003 roku. Przepis art. 5 ust.2 wyżej powołanego rozporządzenia stanowi, że pozwoleń udziela się przed zasiewami. Złożenie wniosku po dokonanym zasiewie w sposób oczywisty przesądza o braku możliwości wydania pozwolenia, a postępowanie administracyjne podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2005 roku, syg. akt II OSK 286/05, gdzie Sąd wskazywał, że stosownie do dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a. bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Decyzja w sprawie pozwolenia na zastosowanie w rolnictwie ekologicznym materiału siewnego niespełniającego wymogów przewidzianych w rozporządzeniu Rady nr 2092/91/EWG z dnia 24 czerwca 1991 roku może dotyczyć wyłącznie przyszłych czynności zasiewu. Wykonanie czynności siewu przed uzyskaniem pozwolenia na tę czynność powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o wydanie tegoż pozwolenia. Odnośnie zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji, Konwencji Europejskiej i przepisów kodeksu postępowania administracyjnego organ podniósł, że nie sposób się odnieść do tych zarzutów, ponieważ strona nie wskazała na czym to naruszenie miałoby polegać. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła M. B. Przedmiotowej decyzji zarzucała: a) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik postępowania, a w szczególności art. 12 ust.3 ustawy o rolnictwie ekologicznym; b) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, a w szczególności art. 2 Konstytucji, art. 6 Konwencji Europejskiej o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 6, art.7, art.8, art.9, art.10, art.11, art.77, art.78, art. 79, art.80, art.81, art.85, art. 86, art.89, art.90, art. 95, art. 105, art.107, art.128 k.p.a. W związku z tym skarżąca wnosiła o: a) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I Instancji b) zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej. Zdaniem skarżącej przy wydawaniu decyzji dokonano błędnej oceny materialnoprawnych przesłanek wydania zezwolenia w oparciu o przepis art.12 ust.3 ustawy o rolnictwie ekologicznym. Podnosiła, że wbrew twierdzeniom organu przepis ten uzależnia wydanie zezwolenia w okresie przejściowym od stwierdzenia niedostępności nasion ekologicznych. Przy tak sformułowanych przesłankach, moment czasowy zgłoszenia wniosku, nie ma wpływu na możliwości wydania zezwolenia. Przedmiotem badania w postępowaniu zezwalającym na użycie nasion nieekologicznych w okresie przejściowym może być jedynie fakt, czy nasiona ekologiczne są dostępne w danym momencie. Moment zgłoszenia ma znaczenie tylko w przypadku stosowania nasion ekologicznych, bo wówczas zastosowanie nasion zależy od uprzedniego stwierdzenia w postępowaniu zakończonym decyzją stwierdzającą, iż przewidziane do zastosowania nasiona spełniają określone kryteria. W ocenie skarżącej w przeprowadzonym postępowaniu niedostateczne zbadano zasadność zastosowania nasion nieekologicznych z powodu oczywistego braku kwalifikowanych nasion ekologicznych. W dalszej części skarżąca argumentowała, że doszło do naruszenia procedury polegające na błędnym odczytaniu intencji strony skarżącej, szczególności w kontekście art. 128 k.p.a. Jej zdaniem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zbytnią wagę przyznano formalizmowi, graniczącemu z szykaną. Zaskarżone decyzje nie uwzględniły faktu, iż w okresie przejściowym przepisy o zezwoleniach na stosowanie nasion ekologicznych stosowane są jedynie odpowiednio do zezwoleń na użycie nasion nieekologicznych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga M. B. nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U nr 153 , poz.1269) oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. (DZ.U nr 153, poz.1270, ze zmianami) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w sposób dostateczny wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżone decyzje są zgodne z prawem, a w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 1981 roku, S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2002 roku, syg. akt II SA 2554/04, LEX nr 77 220). Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że złożenie przez skarżącą w dniu 21 lipca 2007 roku wniosku o wydanie pozwolenia na zastosowanie w rolnictwie ekologicznym materiału siewnego dopuszczonego do obrotu na podstawie art.57 ustawy z dnia 26 czerwca 2003 roku o nasiennictwie( DZ.U z 2007 roku, nr 41, poz. 271), a niespełniającego wymogów przewidzianych w rozporządzeniu Rady nr 2092/91/EWG z dnia 24 czerwca 1991 roku wszczęło postępowanie administracyjne w sprawie. Jednocześnie z niekwestionowanych ustaleń faktycznych organu wynika, że skarżąca w momencie składania wniosku o wydanie zezwolenia o zastosowanie materiału siewnego dokonała już wysiewu materiałem niespełniającym norm. W takiej sytuacji trafnie organ wskazał, że Rozporządzenie Komisji(WE) nr 1452/2003 z 14 sierpnia 2003 roku w art.5 ust.2 stanowi, że pozwoleń na zastosowanie materiału siewnego niespełniającego wymagań ekologicznych udziela się przed dokonaniem zasiewów. W związku z zaistnieniem tej sytuacji, organ trafnie odniósł i ocenił, że dokonane ustalenia faktyczne pozwalają na zastosowanie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W sytuacji gdy strona sama zrealizowała uprawnienie o których realizację występowała, wydawanie decyzji w tym przedmiocie należy uznać za zbędne( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2003 roku, III SA 2225/01, z 30 stycznia 2003 roku, II SA1689/01, LEX 177107). Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. Po wszczęciu postępowania organ ustalił, że przed złożeniem wniosku o wydanie zezwolenia na zastosowanie( wysiew) nasion niespełniających norm ekologicznych, skarżąca dokonała już wysiewu. W ocenie Sądu należy uznać za chybione argumenty podnoszone w skardze, że moment zgłoszenia wniosku nie ma znaczenia i organ winien odnieść się merytorycznie do złożonego wniosku. Merytoryczne rozpoznanie wniosku może nastąpić dopiero wtedy, gdy nie występują przeszkody formalne pozwalające aby zgłoszony wniosek rozpoznać co do istoty. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy zgodzić się, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie w sposób lakoniczny odniósł się do naruszenia szeregu wymienionych tam przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz Konwencji Europejskiej o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Jednocześnie należy zauważyć, że wystąpienie trwałej przeszkody uniemożliwiającej wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy sprawia, że zbędnym jest badanie przez organ odwoławczy zarzutów strony postępowania dotyczących wadliwości postępowania w zakresie w jakim te zarzuty nie dotyczą kwestii istotnej – podstaw do umorzenia postępowania. Granice sprawy wyznaczone są przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie została zaskarżona decyzja, która uchylała decyzję organu I Instancji i umarzała postępowanie administracyjne, i tylko w tym zakresie Sąd w ramach sprawowania kontroli działalności administracji publicznej mógł uczynić ją przedmiotem kontroli. Z tego względu Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji badał czy organ odwoławczy prawidłowo uznał, że zaszły podstawy do umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Należy jednocześnie zauważyć, że skarga nie wskazuje na czym polegałoby naruszenie wskazanych przez skarżącą przepisów zarówno kodeksu postępowania administracyjnego, jak też Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i Konwencji Europejskiej o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogłoby istotnie wpłynąć na wynik postępowania. W związku z tym, że organ I Instancji merytoryczne rozpoznał sprawę i odmówił wydania zezwolenia, w sytuacji gdy wystąpiły podstawy do jej umorzenia, organ odwoławczy prawidłowo, biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I Instancji. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak wstępie.