IV SA/Wa 2003/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany pozwolenia zintegrowanego - oddala skargę - Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] września2011 r. Nr [...] Minister Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania E. Sp. z o. o. z siedzibą w B. , utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...], odmawiającą zmiany pozwolenia zintegrowanego - decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006r., znak: [...], zmienionej decyzją z dnia [...] maja 2007r., znak: [...], z której prawa i obowiązki zostały przeniesione decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2009r. znak:[...], ze Spółki E. Sp. z o.o. z Siedzibą w M. , ul. [...] na Spółkę E. Sp. z o.o., ul. [...] w B. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Środowiska wskazał, iż pismem z dnia 29 października 2010 r. skarżąca Spółka, powołując się na tryb przewidziany w art. 155 Kpa, wniosła o zmianę zapisów przeniesionego na nią pozwolenia zintegrowanego, w zakresie brzmienia wynikającego z decyzji: "operacja wstępnej dezaktywacji oraz zmniejszenia objętości zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych, celem przygotowania tych odpadów do miejsc unieszkodliwiania.: tylko i wyłącznie do spalarni odpadów" na brzmienie: "operacja wstępnej dezaktywacji oraz zmniejszenia objętości zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych, celem przygotowania tych odpadów do odzysku lub unieszkodliwiania metodami dozwolonymi w obowiązujących przepisach prawa, w tym do ich przekazania uprawnionym podmiotom". W związku z zaproponowaną zmianą, strona wniosła dodatkowo o dokonanie stosowanych zmian w zakresie dalszego postępowania z odpadem o kodzie 19 80 01, w poszczególnych punktach pozwolenia zintegrowanego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Marszałek Województwa [...] odmówił zmiany pozwolenia zintegrowanego wskazując, iż przedmiotowym pozwoleniem objęta była instalacja służąca do unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych poprzez autoklawowanie, zlokalizowana we W. , przy ul. [...]. Spółka, zgodnie z posiadaną decyzją prowadzi unieszkodliwianie zakaźnych odpadów medycznych i weterynaryjnych o kodach [...], [...], [...] i [...]. Odpady te są unieszkodliwiane poprzez autoklawowanie w komorze ciśnieniowej nasyconej parą wodną autoklawu produkcji firmy M., [...] [...]. Analizując przedmiotowy wniosek i możliwość zmiany decyzji - pozwolenia zintegrowanego w trybie art. 155 Kpa, organ pierwszej instancji wskazał, iż prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w tym przepisie uwarunkowana jest m.in. prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego. Zdaniem organu oznacza to, że art. 155 Kpa może być stosowany wobec decyzji ostatecznych tylko w czasie, kiedy obowiązuje podstawa prawna, na której ta decyzja została wydana. Zmiana natomiast obowiązującego prawa powoduje, iż powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym, lecz również w znaczeniu materialnoprawnym. Marszałek Województwa [...] biorąc pod uwagę aktualnie obowiązujący zapis art. 42 ust. 1a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243) uznał, iż nie ma możliwości zmiany przedmiotowej decyzji w zakresie proponowanym przez stronę. Organ wskazał również na treść art. 10 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 145) stwierdzając, iż wobec tego, że Spółka nabyła prawa do unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych przed zmianą przepisów ustawy o odpadach, może prowadzić unieszkodliwianie ww. odpadów zgodnie z warunkami określonymi w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., zmienionej decyzją z dnia [...] maja 2007 r., do dnia 12 marca 2011. E. Sp. z o.o. złożyła odwołanie od powyższej decyzji wskazując, iż "odmowa wnioskowanej decyzji wydaje się uzasadniona, to jednak stanowczo nie można zgodzić się z uzasadnieniem wydanej decyzji i stwierdzeniem, że (...) Firma może prowadzić w instalacji we W. autoklawowanie zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych jedynie do dnia [...] marca 2011r." Dlatego też Spółka wniosła o zmianę uzasadnienia zaskarżonej decyzji, poprzez stwierdzenie, że w/w pozwolenie nie traci mocy po dniu [...] marca 2011 r. Rozpoznając przedmiotowe odwołanie, Minister Środowiska w zaskarżonej decyzji wskazał, iż bezspornym w sprawie jest fakt, iż strona zgadza się, co do istoty z zaskarżoną decyzją, a więc z odmową zmiany przeniesionego na nią pozwolenia zintegrowanego. Sporna kwestia zawarta w ostatnim zdaniu treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji odnosząca się do terminu obowiązywania pozwolenia zintegrowanego, ma w opinii organu odwoławczego wyłącznie charakter informacyjny, bowiem Spółka, analogicznie jak wszyscy inni posiadacze odpadów prowadząc działalność w zakresie unieszkodliwiania odpadów zakaźnych medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych, innymi metodami niż termiczne przekształcanie odpadów, podlega przywołanym w decyzji organu pierwszej instancji przepisom ustawy o odpadach oraz ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw. Minister Środowiska przyjmując, iż strona zgadza się z treścią decyzji organu pierwszej instancji co do jej istoty oraz mając na uwadze, że sporna konkluzja zawarta w uzasadnieniu tej decyzji ma charakter informacyjny i z punktu widzenia zasad prawa nie podlega zmianom, nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. Sp. z o.o. z siedzibą w B. , wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego na jej rzecz. Skarżąca Spółka zarzuciła, iż zaskarżona decyzja jak też decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem: - przepisów postępowania, tj. art 127 § 1 Kpa oraz art. 128 Kpa poprzez uznanie, że skarżąca zgadza się z treścią decyzji organu pierwszej instancji oraz uznanie, że sporna konkluzja zawarta w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji ma jedynie charakter informacyjny, a przez to naruszenie art. 107 § 1 i 3 Kpa poprzez nieprawidłowe uzasadnienie decyzji, - przepisów prawa materialnego, tj. art. 42 ust. 1a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach oraz art. 10 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych ustaw poprzez uznanie, że pozwolenie zintegrowane dotyczące instalacji skarżącej Spółki we W. z mocy prawa wygasło w dniu [...] marca 2011 r. Strona skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika wskazała, iż Minister Środowiska zaskarżoną decyzją z dnia [...] września2011 r. utrzymując w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. podzielił stanowisko organu pierwszej instancji uznając tym samym, iż pozwolenie zintegrowane utraciło moc w zakresie unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych z dniem [...] marca 2011 r., z czym zdaniem skarżącej nie sposób się zgodzić. W ocenie skarżącej Spółki, nie do zaakceptowania pozostaje również twierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, że sporna konkluzja, odnosząca się do kwestii terminu obowiązywania pozwolenia zintegrowanego, ma wyłącznie charakter informacyjny. Podkreślono, iż uzasadnienie jest integralną częścią decyzji administracyjnej i nie ma wyłącznie charakteru informacyjnego, tym bardziej, że głównym zarzutem złożonego odwołania była właśnie kwestia dotycząca uznania, iż pozwolenie zintegrowane pozostaje w mocy po dniu [...] marca 2011 r. W świetle powyższego, w ocenie strony skarżącej, nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy nie podjął działań zmierzające do właściwego rozpoznania sprawy i nie odniósł się do argumentów zawartych w odwołaniu. W opinii strony skarżącej, zmiana przepisów ustawy o odpadach, wprowadzona ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych ustaw, nie wpływa na prowadzoną przez nią działalność, a w szczególności pozwolenie zintegrowane wydane dla instalacji we W. , co oznacza, iż przedmiotowe pozwolenie obowiązuje również po [...] marca 2011 r., bez konieczności zmiany decyzji i sposobu prowadzenia działalności. Podkreślono, iż powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepis art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach, wskutek jego nowelizacji w 2010 r. nie zmienił się co do zasady i od 2005 r. do chwili obecnej przewiduje w stosunku do zakaźnych odpadów medycznych i weterynaryjnych konieczność ich spalenia. Wydane w 2006 r., w czasie obowiązywania ww. przepisu, pozwolenie zintegrowane uwzględnia wymóg poddania odpadów spaleniu wskazując, iż etapem kończącym proces sterylizacji odpadów będzie załadunek wysterylizowanych odpadów na samochód i przetransportowanie pozbawionych właściwości zakaźnych odpadów do miejsca ich końcowego unieszkodliwiania, tj. spalarni odpadów. W ocenie skarżącego treść udzielonego Spółce pozwolenia zintegrowanego potwierdza, iż przedmiotowe pozwolenie w jego obecnym brzmieniu traktuje proces autoklawowania jakiemu są poddawane odpady w instalacji jako etap przygotowawczy do poddania odpadów procesowi spalenia w innej instalacji. Postępowanie takie jest zgodne z przepisami ustawy o odpadach. Wskazano ponadto, iż powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepis art. 10 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 roku zmieniającej ustawę o odpadach nie dotyczy skarżącej firmy oraz pozwolenia zintegrowanego wydanego dla instalacji we W. W ust. 1 tego artykułu jest bowiem mowa o posiadaczach odpadów, którzy prowadzą unieszkodliwianie zakaźnych odpadów medycznych i weterynaryjnych innymi metodami niż spalanie, natomiast działalność skarżącej Spółki oparta jest na unieszkodliwianiu odpadów poprzez ich spalanie. Z tego względu nie może być zatem mowy o konieczności dostosowywania warunków technicznych prowadzenia działalności skarżącej Spółki do przepisów ustawy, bowiem warunki te są już spełnione. Nadto podkreślono, iż przepis art. 10 ust. 1 ww. ustawy dotyczy "warunków technicznych prowadzenia działalności", a nie warunków technicznych instalacji, co w ocenie skarżącej oznacza, że ustawodawca, nie wymaga przebudowywania samych instalacji, ale wyłącznie dostosowania sposobu prowadzenia działalności w ten sposób, aby zakaźne odpady medyczne uległy spaleniu w spalarni odpadów. Zdaniem skarżącej również ustęp 2 artykułu 10 ww. ustawy nie może odnosić się do pozwolenia zintegrowanego wydanego dla instalacji we W. , bowiem pozwolenie to nie dotyczy bezpośredniego unieszkodliwiania odpadów, a jedynie etapu wstępnego procesu polegającego na ich sterylizacji. Podsumowując wskazano, iż przepisy ustawy nowelizującej ustawę o odpadach nie wpływają na sposób prowadzenia działalności przez skarżącą firmę, tym samym nie stwarzają konieczności zmiany posiadanych przez E. Sp. z o.o. pozwoleń. W ocenie skarżącej, nie ulega wątpliwości, że pozwolenie zintegrowane wydane dla instalacji we W. również po [...] marca 2011 r. zachowuje swoją moc. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddaleni, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do poniesionych przez Ministra Środowiska argumentów pełnomocnik strony skarżącej w piśmie procesowym z dnia 22 lutego 2012 r. wskazał, iż do dnia dzisiejszego nie wydano przepisów wykonawczych do zmienionej treści ustawy o odpadach, co w ocenie pełnomocnika potwierdza, iż obecnie obowiązują te same przepisy wykonawcze, które obowiązywały w chwili wydania przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego, a zatem rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie dopuszczalnych sposobów i warunków unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych ( Dz. U. z 2003 r. Nr 8 poz. 104). Zdaniem pełnomocnika, proces prowadzony przez skarżącą Spółkę zmierzający do "pozbawienia odpadów medycznych i weterynaryjnych właściwości zakaźnych" jest zgodny z wydanym pozwoleniem zintegrowanym i dopuszczalny przez obowiązujące przepisy prawa, w tym rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 23 grudnia 2002 r. Orzekające organy pominęły natomiast zupełnie fakt, że art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach dopuszcza inne niż termiczne sposoby unieszkodliwiania odpadów. W ocenie pełnomocnika, organy obu instancji powinny w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy w danej sprawie są spełnione warunki wynikające z aktu wykonawczego z art. 42 ust. ustawy o odpadach i tylko w sytuacji stwierdzenia, że warunki te nie są spełnione, uprawnione jest powołanie się na normę art. 42 ust. 1 a cyt. ustawy. Takie zachowanie organów w opinii pełnomocnika strony skarżącej stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 1 Kpa. Odnosząc się natomiast do wskazanego w zaskarżonej decyzji upływu terminu udzielonego stronie skarżącej pozwolenia zintegrowanego, powołując się na ugruntowane w tej kwestii orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, iż upływ terminu nie powoduje automatycznie wygaśnięcia decyzji, konieczne jest bowiem wydanie na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 Kpa odrębnej decyzji wygaszającej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września2011 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., którą odmówiono w trybie art. 155 k.p.a. zmiany pozwolenia zintegrowanego - decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006r., znak: [...], zmienionej decyzją z dnia [...] maja 2007r., znak: [...], z której prawa i obowiązki zostały przeniesione decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2009r. znak:[...], ze Spółki E. Sp. z o.o. z Siedzibą w M. , ul. [...] na Spółkę E. Sp. z o.o., ul. [...] w B. Zdaniem Ministra Środowiska, w sytuacji gdy uległ zmianie stan prawny, zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. prowadziłaby do naruszenia prawa. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie podjęte przez Ministra Środowiska nie narusza prawa. Należy mieć na uwadze, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Regulację taką zawiera art. 155 k.p.a. Stosownie do treści art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006r., znak: [...], zmieniona decyzją z dnia [...] maja 2007r., znak: [...] jest decyzją ostateczną, na podstawie której strona nabyła prawo, a zatem do jej zmiany mogłoby dojść w trybie art. 155 k.p.a., po spełnieniu przesłanek w tym przepisie zawartych. Należy jednak podkreślić, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. (II OSK 405/05, LEX nr 196453), zasadność zastosowania artykułu 155 k.p.a. w sprawie należy zawsze rozważać w świetle przepisów prawa materialnego obowiązujących w okresie wydawania ostatecznych decyzji administracyjnych. Tym samym "zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana". W ocenie Sądu, zasadnie organy uznały, że warunek ten w przedmiotowej sprawie nie został spełniony, co uniemożliwia zastosowanie trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. do zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej. Pozwolenie zintegrowane wydane decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006r., znak: [...], zmienione decyzją z dnia [...] maja 2007r., znak: [...], zostało wydane w stanie prawnym obowiązującym przed dniem [...] marca 2010 r. Wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego został złożony pismem z dnia 29 października 2010 r. Z dniem 12 marca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 145), która art. 1 pkt 29 zmieniła art. 42 ustawy o odpadach. Dotychczasowa treść art. 42 ust. 1a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243, ze zm.), zgodnie z którą, zakazuje się unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych w inny sposób niż spalanie w spalarniach odpadów, została zastąpiona treścią, zakazuje się unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych innymi metodami niż te, które prowadzą do obniżenia zawartości ogólnego węgla organicznego do 5 % w tych odpadach. Zakazuje się unieszkodliwiania tych odpadów przez ich współspalanie. Unieszkodliwianie zakaźnych odpadów medycznych i weterynaryjnych prowadzone przez skarżącą poprzez autoklawowanie na podstawie posiadanego zezwolenia zintegrowanego odbywa się w oparciu o stan prawny obowiązujący w dniu wydania i zmiany tego zezwolenia. Wobec zmiany treści art. 42 ust. 1a z dniem 12 marca 2010 r., wcześniejszy zapis tego przepisu nie może obecnie znaleźć zastosowania. Zatem art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach w obecnym brzmieniu, stanowi negatywną przesłankę do zmiany ostatecznej decyzji o pozwoleniu zintegrowanym, które zostało wydane pod rządami wcześniejszego brzmienia tego przepisu. Przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji organów pierwszej i drugiej instancji była prawna możliwość zmiany w trybie art. 155 k.p.a. pozwolenia zintegrowanego w zakresie wniosku z dnia 29 października 2010 r. Kwestia, czy i kiedy wygaśnie pozwolenie zintegrowane nie była przedmiotem tego postępowania, a zatem i rozstrzygnięcia. W tej sytuacji zdanie zawarte w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, iż skarżąca może prowadzić unieszkodliwianie odpadów medycznych i weterynaryjnych zgodnie z warunkami posiadanego pozwolenia zintegrowanego do dnia [...] marca 2011 r., wykracza poza przedmiot rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Zatem zdanie to nie jest prawnie wiążące, gdyż organ w tym zakresie nie rozstrzygał. W tej sytuacji, jego charakter może być jedynie informacyjny. W uzasadnieniu decyzji nie powinny znaleźć się kwestie wykraczające poza przedmiot sprawy, jednakże to naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Kwestia wygaśnięcia pozwolenia zintegrowanego w oparciu o przepis art. 10 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw może być przedmiotem odrębnego postępowania, w którym rozstrzygniecie organu zostanie uzasadnione. W przedmiotowej sprawie art. 10 w/w ustawy nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Natomiast art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach, w zakresie w jakim organ powołał się na ten przepis nie został naruszony. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.