IV SA/Wa 2005/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), asesor WSA Danuta Szydłowska, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa K. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Ministra Środowiska z dnia (...) lipca 2007 r. nr (...) w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego - skargę oddala - Decyzją z dnia [...] marca 2007r. Wojewoda Mazowiecki działając na podstawie art. 201 ust.1, art. 202 , art. 204, art. 211, art. 378 ust.2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902, z późn. zm.; zwana dalej Poś), udzielił Przedsiębiorstwu K. Sp. z o. o. w M. zintegrowanego pozwolenia na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii dla instalacji produkcji keramzytu, znajdującej się w zakładzie w M. na terenie należącym do spółki. W dniu 10 kwietnia 2007r. odwołanie od powyższej decyzji wniosło Stowarzyszenie "E ", zarzucając naruszenie przepisów dyrektywy IPPC oraz ustawy - Poś, dotyczących udziału społeczeństwa, w tym przepisu art. 33, przez niewydanie postanowienia w sprawie dopuszczenia jej do udziału na prawach strony w postępowaniu. Podstawowy zarzut odwołania dotyczył jednak nieuwzględnienia w pozwoleniu współspalania odpadów w procesie wypału keramzytu i związanego z tym negatywnego oddziaływania na środowisko. Ponadto zarzucono niezgodność wskazanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego miasta M., wskazano na stosowanie paliw i surowców powodujących zwiększenie emisji szkodliwych substancji do powietrza, co narusza art. 146 ww. ustawy, braku we wniosku o wydanie pozwolenia opisu terenu w zasięgu pięćdziesięciokrotnej wysokości najwyższego emitora i charakterystyki skutków emisji na terenach sąsiednich, a także naruszanie przez Wojewodę Mazowieckiego zasad postępowania określonych w kodeksie postępowania administracyjnego . Decyzją z dnia [...] lipca 2007r. Minister Środowiska działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia "E ", od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2007 r. nr uchylił wskazaną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 201 ustawy - Poś oraz § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. Nr 122, poz. 1055) i ust. 3 pkt 5 załącznika do tego rozporządzenia, w przypadku instalacji do wypału ceramicznego kruszywa budowlanego, jakim jest keramzyt, wymagane jest uzyskanie pozwolenia zintegrowanego. W pozwoleniu zintegrowanym, które jest jednym z rodzajów pozwoleń na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii, organ administracji określa podmiotowi prowadzącemu instalacje, warunki korzystania ze środowiska, wynikające z wymagań ochrony środowiska, w tym w szczególności określa wielkości dopuszczalnej emisji z instalacji, oraz nakłada na niego inne obowiązki z tym związane. Jednakże zdaniem organu odwoławczego zachodzi konieczność wskazał wyjaśnienia następujących kwestii: Przedmiotu pozwolenia, albowiem jak wynika z wniosku o wydanie pozwolenia, na terenie zakładu prowadzi się produkcję keramzytu oraz wytwarza się prefabrykaty budowlane, co zostało również stwierdzone w zaskarżonej decyzji w pkt I Rodzaj prowadzonej działalności. Pozostałe zapisy rozstrzygnięcia i uzasadnienia decyzji nie odnoszą się jednak wyraźnie do instalacji służących do produkcji prefabrykatów. Rozbieżności między treścią wniosku o wydanie pozwolenia a treścią decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W zaskarżonej decyzji w pkt II Charakterystyka techniczna i stosowane technologie podano, że podstawowym surowcem do produkcji kruszywa keramzytowego są iły poznańskie, paliwem stosowanym do wypalania kruszywa w piecach obrotowych jest węgiel kamienny, a jako dodatki technologiczne stosuje się różnego rodzaju odpady. Z dalszych ustaleń decyzji wynika stanowisko, że w procesie wypalania kruszywa nie zachodzi współspalanie odpadów wraz z paliwem. Analizując jednak wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego (organ odwoławczy skorzystał z egzemplarza znajdującego się w rejestrze prowadzonym przez Ministra Środowiska na podstawie art. 212 ustawy - Poś), ustalono, iż na str. 138 wnioskodawca stwierdził, że w piecach zakładowych współspalane są odpady w ilości do 7% wsadu paliwa. Kwestia ta nie została wyjaśniona i organ pierwszej instancji nie ustosunkował się do niej w uzasadnieniu decyzji. Nie ustalono, które rodzaje odpadów przewidziane są do współspalania wraz z paliwem, w ramach siedmioprocentowego udziału. 3. Kwestii związane z magazynowaniem odpadów. 4 Ustalenia rodzajów odpadów przeznaczonych do odzysku w procesie R14. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji bez jakichkolwiek zastrzeżeń przyjął rodzaje odpadów dopuszczone do odzysku R14 w ramach dodatków technologicznych w ilości stanowiącej maksymalnie siedmioprocentowy udział we wsadzie surowca, zgodnie z informacjami zawartymi we wniosku o wydanie pozwolenia (str. 27) , w sytuacji gdy większość z nich stanowią odpady zawierające palne substancje organiczne, a zatem ze względu na swoje właściwości, ulegają spaleniu w procesie technologicznym przebiegającym w wysokiej temperaturze (400-5-1200°C), a więc ich odzysk może polegać na wykorzystaniu zawartej w nich energii. Oddziaływania instalacji, znajdujących się w zakładzie, ze względu na emisję substancji do powietrza. Zdaniem organu odwoławczego jedna izolinia w graficznym przedstawieniu wyników obliczeń stanu jakości powietrza nie daje jednoznacznego obrazu stopnia i zasięgu oddziaływania ze względu na emisję substancji do powietrza, skoro rysunek nie wyjaśnia, czy izolinia ta odnosi się do maksymalnej wartości danego parametru. Ponadto w cytowanej w sentencji decyzji ustalono wielkości dopuszczalnej emisji zgodnie z wnioskiem, co oznacza, że, w opinii organu pierwszej instancji oraz w opinii wnioskodawcy, w procesie wypału keramzytu nie zachodzi proces współspalania odpadów wraz z paliwem, i nie należało stosować przepisów rozdziału 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz. U. Nr 260, poz. 2181). Jak już wcześniej wskazano, zagadnienie to wymaga ponownego przeanalizowania. W decyzji odwoławczej wskazano również, iż do wypału keramzytu służą trzy piece obrotowe. We wniosku podano informację, że gazy odlotowe z pieców nr 1 i 2 odprowadzane są emitorem E1, a z pieca nr 3 - emitorem E2 oraz że trwają prace nad podłączeniem pieców nr 1 i nr 2 do emitora E2. We wniosku nie zaproponowano wielkości dopuszczalnej emisji z emitora E1 do czasu zakończenia tych prac lub później, jeżeli zostanie zachowana możliwość eksploatacji emitora E1. W obliczeniach uwzględniono tylko przypadek odprowadzania emitorem E2 spalin z trzech pieców pracujących w tym samym czasie. Natężenie przepływu objętości spalin, różne w zależności od liczby jednocześnie pracujących pieców włączonych do jednego emitora, ma znaczenie dla oceny oddziaływania na stan powietrza z uwagi na wyniesienie spalin. Ponadto w decyzji nie ustalono dopuszczalnej wielkość emisji dla przypadku jednoczesnej pracy dwóch pieców, mimo że we wniosku wskazano na taki przypadek, choć nie zaproponowano dla niego wielkości dopuszczalnej emisji. Organ pierwszej instancji nie ustosunkował się do tych kwestii w decyzji. Organ odwoławczy odniósł się do również do zapisu na str. 120 operatu ochrony powietrza na temat instalacji produkcji betonów keramzytowych, gdzie stwierdzono, że z uwagi na nieznaczne oddziaływanie instalacji na stan powietrza nie jest wymagane pozwolenie, ale jest wymagane zgłoszenie. Przypadki, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia, określone są w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. opublikowanym w Dz. U. Nr 283, poz. 2840. Rozporządzenie to zawiera załącznik, w którym zamieszczona została lista instalacji niewymagających pozwolenia, a ponadto § 1 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi, iż pozwolenia nie wymaga także wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z innych rodzajów instalacji niż wymienione w załączniku, nieobjętych standardami emisyjnymi, w przypadku gdy żadna z substancji wprowadzanych do powietrza nie powoduje przekroczenia 10% dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu albo 10% wartości odniesienia. W ust. 17 załącznika wymienione są zbiorniki materiałów sypkich o pojemności 20 m3. Ze względu na fakt wymienienia tego rodzaju instalacji w załączniku do rozporządzenia, nie może być ona analizowana pod kątem zastosowania przepisu § 1 ust. 2. 8. Określenia terenów podlegających ochronie przed hałasem. 9. Kwestia gospodarki wodno - ściekowej na terenie zakładu. Organ pierwszej instancji w omawianym pozwoleniu nie określił bowiem jednoznacznie ilości wody wykorzystywanej na cele związane z eksploatacją instalacji, co jest wymagane przepisem art. 211 ust. 2 pkt 3c ustawy - Poś. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż w pozwoleniu zintegrowanym nie wskazano ilości, stanu i składu ścieków powstających w związku z eksploatacją instalacji, co jest wymagane art. 211 ust. 2 pkt 3b ustawy - Poś. Za zbyt daleko idące Minister uznał ponadto stwierdzenie w uzasadnieniu omawianej decyzji, że nie jest wymagane pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie ścieków do urządzeń kanalizacyjnych. We wniosku zdaniem Ministra nieprawidłowo potraktowano np. kanalizację deszczową jako odprowadzającą wody opadowe, ponieważ doprowadzane są do niej także ścieki przemysłowe, tj. ścieki z mycia pojazdów (str. 83), wody popłuczne ze SUW (str. 84), jak również ścieki z Przerobowni Wstępnej i wiaty pod produkcję belek, wskazane jako bytowe (str. 85). Natomiast według tabeli zamieszczonej na str. 89 wniosku, ścieki z myjni oraz wody popłuczne są wprowadzane do kanalizacji miejskiej jako ścieki przemysłowe. Wskazana w uzasadnieniu decyzji umowa, zawarta między Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji Miejskiej Sp. z o.o. w Ga, a Spółką K., dotyczy tylko odbioru ścieków przemysłowych, natomiast na mocy odrębnej umowy mogą być wprowadzane do kanalizacji miejskiej ścieki będące wodami opadowymi i roztopowymi, co prawda niewłaściwie zakwalifikowane przez Wnioskodawcę do tego rodzaju ścieków. Organ odwoławczy zawarł również w zaskarżonej decyzji inne uwagi dotyczące treści pozwolenia, wskazując iż:: - w pkt III decyzji, poświęconym sposobom osiągania wysokiego poziomu ochrony środowiska jako całości, ograniczono się do ochrony powietrza; w pkt IV Sposoby zapewnienia efektywnego wykorzystania energii nie uwzględniono zastosowanych już przez Wnioskodawcę sposobów; treść pkt X.6 pozwolenia zintegrowanego nie spełnia wszystkich wymagań wynikających z art.211 ust. 2 pkt 4 ustawy - Poś; nie określono sposobów zapobiegania występowaniu i ograniczania skutków awarii, a nakazując informowanie o wystąpieniu awarii nie wskazano organu Państwowej Straży Pożarnej. Organem tym jest Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Ż.; nie jest jasne, do kogo adresowane jest ustalenie w pkt VI.3.6, że transport odpadów może odbywać się własnymi lub wynajętymi środkami transportu samochodowego wyłącznie przez posiadaczy (czego?) posiadających stosowne zezwolenie na prowadzenie tego typu działalności. Podmiotem pozwolenia zintegrowanego jest Spółka K., a ustalenia decyzji cytowanej w sentencji wskazują, że obejmuje ona również zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów, choć organ pierwszej instancji nie odniósł się do tego w uzasadnieniu decyzji ani nie powołał, jako podstawy prawnej, odpowiednich przepisów ustawy o odpadach. Natomiast za bezzasadne uznał pozostałe zarzuty odwołującego się Stowarzyszenia. Minister stwierdził, iż przepisy szczegółowo określają zawartość wniosku o wydanie pozwolenia oraz dokumenty, jakie należy do wniosku dołączyć. Wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest wymieniony w katalogu wymagań co do wniosku, określonym w art. 184 ust. 2-5 ustawy - Poś. Ponadto produkcja materiałów budowlanych, bez względu na to, czy jest prowadzona z wykorzystaniem odpadów, czy nie, w opinii organu odwoławczego, nie narusza ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, skoro w planie przewidziany jest teren przemysłowy z istniejącym zakładem wyrobu materiałów budowlanych. Minister Środowiska stwierdził również, iż zgodnie z art. 33. 1 ustawy - Poś, organizacje ekologiczne, które, uzasadniając to miejscem swojego działania, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu administracyjnym wymagającym udziału społeczeństwa i złożyły uwagi lub wnioski w ramach tego postępowania, uczestniczą w postępowaniu na prawach strony. W przypadku złożenia wniosku wyrażającego wolę przystąpienia do toczącego się postępowania organ nie ma obowiązku wydawania orzeczenia dopuszczającego organizację ekologiczną do udziału w postępowaniu na prawach strony. Wydanie postanowienia wymaga jedynie odmowa przyznania organizacji praw strony. Pismem z dnia 24 sierpnia 2007r. Przedsiębiorstwo K. spółka z o.o. w M. skierowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska. Zaskarżonej decyzji zarzuciła przede wszystkim naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie jej o złożonym przez Stowarzyszenie odwołaniu. Organ nie uzupełnił wprawdzie postępowania dowodowego, ale jednocześnie nie umożliwił stronie złożenia stosownych wyjaśnień i odniesienia się do argumentów podniesionych w odwołaniu. Ponadto spółka wskazała, iż rozbieżności między decyzją organu pierwszej instancji a treścią wniosku na które zwrócił uwagę organ odwoławczy stanowi oczywistą omyłkę , albowiem strona 138 wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego został przeredagowana i zgodnie z nową treścią odpady nie są wykorzystywane w procesie współspalania lecz w technologicznym procesie odzysku. Zdaniem strony skarżącej spółki organ bezzasadnie skorzystał z uprawnienia określonego w art. 138 § 2 k.p.a. uchylając decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie skarżącego nie zachodził przede wszystkim konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w znacznej części lub w całości. Jeżeli jednak organ miał wątpliwości mógł skorzystać z instytucji określonej w art. 136 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oceniając zaskarżoną decyzję w oparciu o wskazane kryteria Sąd doszedł do przekonania iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Środowiska uchylająca decyzję Wojewody Mazowieckiego, którą to decyzją Wojewoda Mazowiecki udzielił Przedsiębiorstwu K. Sp. z o.o. w M. zintegrowanego pozwolenia na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii dla instalacji produkcji keramzytu, znajdującej się w zakładzie w M. na terenie należącym do spółki. Minister Środowiska uchylając decyzję organu pierwszej instancji wskazał na konieczność wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia wniosku kwestii dotyczących m.in. wskazania rodzaju odpadów podlegających współspalaniu i odzyskowi, magazynowania odpadów, gospodarki wodno -ściekowej, emisji zanieczyszczeń. Strona skarżąca wskazywała natomiast na naruszenie przez organ art. 10 § 1 oraz art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu zarzuty skarżącej spółki nie zasługują na uwzględnienie. Bezsporne w sprawie jest, iż Wojewoda Mazowiecki naruszył postanowienia art. 131 k.p.a. zgodnie z którym o wniesieniu odwołania organ administracji publicznej, który wydał decyzję, zawiadamia strony. Jak wynika z akt sprawy Przedsiębiorstwo K. Sp. z o.o. w M. nie zostało zawiadomione przez organ o złożonym przez Stowarzyszenie "E " odwołaniu. W ocenie Sądu uchybienie to nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia z uwagi na uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zauważyć ponadto należy, iż skarżąca spółka mogła merytorycznie ustosunkować się do złożonego w sprawie odwołania oraz wydanej przez Ministra Środowiska decyzji również w skierowanej do Sądu skardze czego jednak nie uczyniła. Jednocześnie Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej spółki o nieuprawnionym zastosowaniu przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Jednocześnie w doktrynie podkreśla się określone w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego nie mogą być rozpatrywane samoistnie bez związku z przewidzianymi w art. 136 k.p.a. obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji należy przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. jeżeli przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie brak było podstaw dla zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a. zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymagać jednak będzie od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody, a zatem organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ani nawet w znacznej części. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego, bowiem w przypadku, gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia (por. wyrok NSA z dnia 4 maja 1982 r., I SA 95/82, ONSA 1982, nr 1, poz. 41, w którym stwierdzono, że: "Organ odwoławczy, mający wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające (art. 136 k.p.a.) bądź też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy iż uwagi na rodzaj uchybień popełnionych przez organ pierwszej instancji oraz konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części - zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. albowiem prowadząc postępowanie wyjaśniające i dowodowe przekroczyłby uprawnienia określone w art. 136 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sad działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.