IV SA/Wa 2006/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2011 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji - oddala skargę - IVSA/Wa2006/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Marszałek Województwa [...], zwany dalej Marszałkiem, stwierdził wygaśnięcie: 1. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r. udzielającej Samodzielnemu Publicznemu Zespołowi Zakładów Opieki Zdrowotnej w K. pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji spalania odpadów medycznych: spalarki odpadów medycznych ATI Müller typu CP 100 eksploatowanej przy Al. [...] w K., 2. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. przenoszącej na rzecz K. R., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą E. w Z. przy ul. [...] prawa i obowiązki wynikające z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r. Na skutek odwołania K. R. od ww. rozstrzygnięcia, Minister Środowiska decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] uchylił pkt 1 decyzji Marszałka z dnia [...] czerwca 2010 r. i w tej części umorzył postępowanie pierwszej instancji, natomiast w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Marszałka z dnia [...] czerwca 2010 r. Organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Przepis art. 193 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.), regulujący zagadnienie wygaśnięcia pozwolenia na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii, w tym pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, dotyczy każdego podmiotu prowadzącego instalację dysponującego pozwoleniem, a więc i tego, który nabył tytuł prawny do instalacji, a przed nabyciem zostały na niego przeniesione prawa i obowiązki w trybie art. 190 ww. ustawy. Instytucja stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia jest instrumentem kontroli wykonywania decyzji. W art. 193 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska wymienione zostały przesłanki wygaśnięcia pozwolenia, które obejmują m.in. co najmniej dwuletnią bezczynność w wykonywaniu decyzji. Organ ustalił, że K. R., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą E., będąc od dnia [...] kwietnia 2007 r. dzierżawcą spalarni odpadów medycznych w K., jest podmiotem prowadzącym instalację spalania odpadów. Jednakże skarżący wykorzystuje tylko chłodnię do magazynowania odpadów, natomiast opalana gazem ziemnym spalarka do termicznego przekształcania 1 IVSA/Wa2006/10 odpadów nie jest użytkowana. Od dnia [...] kwietnia 2007 r. (przejęcie w dzierżawę przez K. R. instalacji spalania odpadów medycznych) przez okres co najmniej dwóch lat, w instalacji nie prowadzono procesu spalania odpadów medycznych. Ustalając powyższe Minister oparł się na oświadczeniach K. R. (m.in. pismo z dnia [...] czerwca 2009 r.) oraz ustaleniach dokonanych podczas kontroli spalarni w 2008 i 2009 r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Jakkolwiek skarżący podnosi fakt uruchomienia przedmiotowej instalacji w okresie [...]-[...] stycznia 2009 r., to w ocenie Ministra spalenie to miało charakter incydentalny i nie świadczy o prowadzeniu działalności objętej pozwoleniem na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Wobec zaniechania przez skarżącego prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów medycznych w instalacji w K. przez ponad dwa lata, Minister uznał, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. w przedmiocie przeniesienia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, udzielonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r. Samodzielnemu Publicznemu Zespołowi Zakładów Opieki Zdrowotnej w K., jest zasadne. Organ stwierdził ponadto, że stosownie do treści art. 193 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, samo pozwolenie nie wygasło, ponieważ prawa i obowiązki z niego wynikające przeniesiono na E. Sp. z o.o. w B. decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], która znajduje się w obrocie prawnym. Biorąc powyższe pod uwagę, w decyzji odwoławczej zreformowano zaskarżoną decyzję w części dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra z dnia [...] września 2010 r. wniósł K. R. - prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą E., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Przedmiotowa decyzja została zaskarżona w części, w jakiej utrzymała w mocy decyzję Marszałka z dnia [...] czerwca 2010 r. Decyzji w zaskarżonej części zarzucono naruszenie art. 193 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, albowiem decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r., której wygaśnięcie Marszałek stwierdził decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., przenosząca z Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w K. na skarżącego prawa i obowiązki wynikające z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r., dotyczącej instalacji spalania IVSA/Wa2006/10 odpadów medycznych w K., nie jest pozwoleniem w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska, a zatem nie stosuje się do takiej decyzji art. 193 ust. 1 pkt 5 Prawa ochrony środowiska, a jej uchylenie, zmiana albo stwierdzenie nieważności może nastąpić jedynie zgodnie i na podstawie przepisów rozdziału 13 K.p.a. Na wypadek przyjęcia, iż art. 193 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo ochrony środowiska ma zastosowanie do wskazanej wyżej decyzji przenoszącej prawa i obowiązki, skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 10 § 1, art. 77, art. 80, art. 81, art. 86 K.p.a., albowiem zgromadzony w sprawie materiał dowody nie uprawnia do stwierdzenia, iż zostało udowodnione zgodnie z przepisami prawa aby skarżący jako prowadzący instalację w K. nie prowadził działalności objętej pozwoleniem przez dwa lata. W uzasadnieniu skargi szczegółowo rozwinięto ww. zarzuty. Zdaniem skarżącego Minister zaakceptował błędny pogląd, że decyzja przenosząca prawa i obowiązki jest pozwoleniem w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska i że w związku z tym do takiej decyzji można stosować art. 193 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy. W ocenie skarżącego brak jest podstaw do stosowania tego przepisu, albowiem decyzja na mocy której następuje przeniesienie praw i obowiązków jest odrębną decyzją, nie będącą "pozwoleniem" w rozumieniu przepisów Prawa ochrony środowiska. Czym innym jest bowiem wydanie "pozwolenia" na podstawie przepisów Prawa ochrony środowiska, czym innym zaś przeniesienie wynikających z takiego pozwolenia praw i obowiązków na inny podmiot. Są to dwie różne rodzajowo decyzje, w innym przedmiocie, wydawane na innych podstawach prawnych i na podstawie innych przesłanek. W związku z tym nie ma uzasadnienia, aby szczególny przepis art. 193 ust. 1 pkt 5 Prawa ochrony środowiska stosować do decyzji nie będących pozwoleniami, a taką decyzją jest decyzja przenosząca prawa i obowiązki. O tym że pozwolenie i decyzja przenosząca prawa i obowiązki są odmiennymi rodzajowo decyzjami, świadczy treść art. 193 ust. 5 Prawa ochrony środowiska, który przewiduje, że pozwolenie nie wygasa jeżeli nastąpiło przeniesienie praw i obowiązków. Ponadto organy prowadzące postępowanie w przedmiotowej sprawie nie przeprowadziły własnego postępowania dowodowego, opierając się jedynie na kontrolach prowadzonych przez inny organ, w innym zakresie, na innej podstawie prawnej i w innym celu. W ocenie skarżącego nie jest dopuszczalne aby okoliczności niezbędne do wydania niekorzystnej dla strony decyzji, opartej o art. 193 ust. 1 pkt 5 Prawa ochrony środowiska, były stwierdzane na podstawie ustaleń poczynionych w innych postępowaniach, przez inne organy i dla innych celów. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, co jest jedną z zasad ogólnych, którymi powinny kierować się IVSA/Wa2006/10 organy administracji, nie jest możliwe poprzez oparcie się na ustaleniach innych organów, a ramach innych postępowań. W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jak stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga na decyzję Ministra z dnia [...] września 2010 r. jest niezasadna i podlega oddaleniu. Przedmiotowa decyzja została zaskarżona w części utrzymującej w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. stwierdzającą wygaśnięcie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. przenoszącej na rzecz K. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą E. w Z. przy ul. [...] prawa i obowiązki wynikające z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r., udzielającej Samodzielnemu Publicznemu Zespołowi Zakładów Opieki Zdrowotnej w K. pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji spalania odpadów medycznych: spalarki odpadów medycznych ATI Müller typu CP 100 zlokalizowanej przy Al. [...] w K. W skardze zarzucono, że do decyzji przenoszącej prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii nie ma zastosowania art. 193 ust. 1 pkt. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, albowiem ww. decyzja jest odrębną decyzją, nie będącą pozwoleniem w rozumieniu przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. Czym innym jest bowiem wydanie "pozwolenia" na IVSA/Wa2006/10 podstawie przepisów Prawa ochrony środowiska, czym innym zaś przeniesienie wynikających z takiego pozwolenia praw i obowiązków na inny podmiot. Zdaniem Sądu, z powyższym poglądem nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 190 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 z późn. zm.), zainteresowany nabyciem tytułu prawnego do całej instalacji może złożyć wniosek o przeniesienie na niego praw i obowiązków wynikających z pozwoleń dotyczących tej instalacji. Na podstawie ust. 4 ww. przepisu, nabywca, o którym mowa w ust. 1, przejmuje wszystkie obowiązki ciążące w związku z eksploatacją instalacji na poprzednio prowadzącym instalację, wynikające z pozwolenia i przepisów ustawy oraz ustawy - Prawo wodne i przepisów ustawy o odpadach. Tym samym nabywca, na którego przeniesiono prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia, wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki dotychczasowego posiadacza instalacji i staje się prowadzącym instalację. Należy ponadto zauważyć, że art. 190 ustawy Prawo ochrony środowiska zamieszczony jest w rozdziale zatytułowanym "Wydawanie pozwoleń", co dodatkowo przemawia za traktowaniem decyzji wydanej na podstawie ww. przepisu jako pozwolenia. Zgodnie natomiast z art. 193 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, pozwolenie wygasa, jeżeli prowadzący instalacje nie prowadził działalności objętej pozwoleniem przez dwa lata. Skoro nabywca instalacji, o którym mowa w art. 190 ust. 1 ww. ustawy, przejmuje wszystkie obowiązki ciążące w związku z eksploatacją instalacji na poprzednio prowadzącym instalację, wynikające z pozwolenia i przepisów ustawy oraz ustawy - Prawo wodne i przepisów ustawy o odpadach, w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że w stosunku do takiego nabywcy zastosowanie ma art. 193 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, jeżeli po nabyciu nie prowadził on działalności objętej pozwoleniem przez dwa lata. Skarga zarzuca ponadto, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uprawnia do stwierdzenia, iż zostało udowodnione zgodnie z przepisami prawa, aby skarżący jako prowadzący instalację w K. nie prowadził działalności objętej pozwoleniem przez dwa lata. W uzasadnieniu skargi podniesiono również, że organy właściwe w sprawie nie przeprowadziły własnego postępowania dowodowego, ale oparły się na ustaleniach dokonanych przez inne organy, w przedmiotowej sprawie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony środowiska. Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z IVSA/Wa2006/10 prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W kontekście art. 193 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, w doktrynie podnosi się, że źródła informacji na temat tego, kiedy zaprzestano wykonywania działalności objętej pozwoleniem na korzystanie ze środowiska, mogą być znacznie zróżnicowane. Celowi temu może służyć nawet analiza dokumentacji podatkowej podmiotu korzystającego ze środowiska, z której może wynikać, w jakim czasie zaprzestano wykonywania działalności (por. K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX, 2008, wyd. II., komentarz do art. 193). Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu organy orzekające w przedmiotowej sprawie prawidłowo ustaliły, że skarżący nie prowadził działalności objętej pozwoleniem przez okres co najmniej dwóch lat. Taka konstatacja wynika z analizy całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym. m.in. w oparciu o oświadczenia skarżącego. Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 7, art. 10 § 1, art. 77, art. 80, art. 81 i art. 86 K.p.a Organy administracji logicznie wyjaśniły, że nawet gdyby uznać, iż w dniach [...]-[...] stycznia 2009 r. doszło do spalenia odpadów w ilości 1450 kg, to spalenie to miało charakter incydentalny i nie świadczy o prowadzeniu działalności objętej pozwoleniem na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. W konkluzji stwierdzić należy, że zaskarżona do Sądu w części utrzymującej w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. stwierdzającą wygaśnięcie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r., decyzja Ministra z dnia [...] września 2010 r. odpowiada prawu. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. należało oddalić skargę jako niezasadną.