IV SA/Wa 2006/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. dnia [...] stycznia 2010r. o odmowie udostępnienia informacji o środowisku i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu wskazano, że przedstawiciel Stowarzyszenia [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. o udostępnienie elektronicznych zapisów: zarządzenia (projektu) w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu [...], projektu planu ochrony rezerwatu przyrody [...], zarządzenia (projektu) w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu [...], projektu planu ochrony rezerwatu przyrody [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. odmówił udostępnienia wymienionych informacji w powołaniu na art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) tj. żądane dokumenty znajdują się w trakcie opracowywania. Nadto organ pierwszej instancji uznał, że udostępnienie informacji w formie elektronicznej może nastąpić jeśli takie plany zostały ogłoszone w zarządzeniu organu. Obecnie rozpoznając sprawę wskutek odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie [...] organ odwoławczy uznał, że w sprawie znajdą zastosowanie przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, nie zaś ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dalej podano, że zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009r., Nr 151, poz. 1220 ze zm.) dla rezerwatu przyrody projekt planu ochrony sporządza regionalny dyrektor ochrony środowiska lub po uzgodnieniu z tym organem - zarządzający rezerwatem albo sprawujący nadzór nad rezerwatem. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 1a tej ustawy sporządzający projekt planu zapewnia możliwość udziału społeczeństwa na zasadach i trybie określonym w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...). W ocenie organu odwoławczego organ I instancji powinien udostępnić informacje zawarte we wniosku strony z dnia 15 stycznia 2010r., przy czym to udostępnienie jest czynnością materialno-teczniczną, która nie wymaga formy decyzji administracyjnej. Ponieważ wydanie decyzji następuje w ściśle określonych wypadkach, które nie zaistniały w sprawie, należało uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie administracyjne. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniosło Stowarzyszenie [...], wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że orzeczenie w tej sprawie ma fundamentalne znaczenie i nie można uznać postępowania jako bezprzedmiotowego. Ta bezprzedmiotowość nie występuje gdyż organ I instancji wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej stwierdzając, że żądane dokumenty są w trakcie opracowywania. Nadto Stowarzyszenie powoływało się w odwołaniu na § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 maja 2005r. w sprawie sporządzenia projektu planu ochrony dla parku narodowego, rezerwatu przyrody i parku krajobrazowego, dokonywania zmian w tym palnie oraz ochrony zasobów, tworów i składników przyrody (Dz. U. Nr 94, poz. 794). Zgodnie z tym przepisem zapewnia się możliwość zapoznania się z wynikami prac na potrzeby sporządzenia projektu planu. Z zaskarżonej decyzji wynika, że nie odniesiono się merytorycznie do zarzutów skarżącego. Organ zawile przeanalizował podstawy prawne, przytoczył fragment komentarza do przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...), a następnie stwierdził, że organ I instancji winien udostępnić wnioskowane przez stronę informacje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu skargi podniósł – wbrew stanowisku zawartemu w decyzji, że zastosowanie w tej sprawie mają przepisy ustawy o ochronie przyrody, nie zaś ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...). Ponadto plany ochrony przed ich zatwierdzeniem i ogłoszeniem w zarządzeniu regionalnego dyrektora ochrony środowiska są dokumentami w trakcie opracowywania i tym samym nie stanowią informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z. 2012r., poz. 270 zwanej dalej P.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdza, że zasługuje ona na uwzględnienie, a uchybienie którego dopuścił się organ odwoławczy polegało na naruszeniu przepisów postępowania, które w konsekwencji doprowadziło do wadliwego zastosowania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska normy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z przywołanym ostatnio przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie i m. in. umarza postępowanie pierwszej instancji. W niniejszej sytuacji – jak zasadnie podnosi skarga – nie występuje bezprzedmiotowość postępowania, skoro organ odwoławczy wypowiedział się merytorycznie i przyznał, że informacje powinny zostać udostępnione. Przede wszystkim – wbrew stanowisku organu przyjętemu w odpowiedzi na skargę w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie ustawa o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w powiązaniu z ustawą o ochronie przyrody. Dopiero z łącznego stosowania tych dwóch aktów prawnych można wyprowadzić uprawnienie do czynnego udziału społeczeństwa w procedurze przygotowywania projektów planu ochrony parku narodowego, rezerwatu przyrody i parku krajobrazowego – choć nie ta kwestia stanowi istotę niniejszej sprawy. Przepis art. 19 ust. 1 a ustawy o ochronie przyrody stanowi, że sporządzający projekt planu ochrony zapewnia możliwość udziału społeczeństwa na zasadach i trybie określonym w ustawie o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie (...). Udział społeczeństwa będzie odbywał się na zasadach wynikających z art. 29- 32 i art. 39-43 powołanej ostatnio ustawy. Jednocześnie z ustawy o ochronie przyrody wynika jakiego rodzaju dokumenty są tworzone w związku z wprowadzonymi przez tę ustawę formami ochrony przyrody. Należy bowiem przypomnieć, że art. 6 ust. 1 tej ustawy wskazuje rodzaje form ochrony przyrody, podlegające rygorom tego aktu prawnego. Do nich należy m. in. rezerwat przyrody, dla którego sporządza się projekt planu ochrony. Z drugiej strony należy odróżnić, choć pozostaje to w ścisłym związku, kwestię udziału społeczeństwa w przygotowywaniu projektów panów ochrony od żądania udostępnienia informacji o środowisku, w tym na etapie tworzenia planu ochrony. Udział jest zagwarantowany przez przepisy ustawy o ochronie przyrody, który odsyła do regulacji ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku, natomiast prawo do żądania informacji o środowisku wynika bezpośrednio z ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie (...), która pozostaje w ścisłym związku z regulacjami ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 8 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie (...) organy administracji są obowiązane do udostępnienia każdemu informacji o środowisku i jego ochronie znajdujących się w ich posiadaniu lub które są dla nich przeznaczone. Zakres przedmiotowy obowiązku udzielania informacji wyznaczony jest w art. 8 w związku z art. 9 tej ustawy - klauzulą ogólną "informacje o środowisku znajdujące się w posiadaniu organu lub które są dla niego przeznaczone". Ustawa o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie (...) daje podstawę do wyprowadzenia formy udzielenia informacji - jest to czynność materialno-techniczna, której zewnętrzną formę reguluje art. 15 tej ustawy i w tym zakresie Sąd podziela stanowisko organu. Natomiast odmowa udzielenia informacji następuje w formie decyzji (decyzja o odmowie udostępnienia w sposób lub w formie określonej we wniosku - art. 15 ust. 3, decyzja o odmowie udostępnienia informacji - art. 20 tej ustawy). Organ odwoławczy za datę procedowania uznał, że informacje żądane w piśmie Stowarzyszenia z dnia 15 stycznia 2010r. winny zostać udostępnione. Jednocześnie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe z tego względu, że w takiej sytuacji nie wydaje się decyzji administracyjnej, lecz sprawę załatwia się poprzez czynność materialno-techniczną. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja zawiera sprzeczność między uzasadnieniem, a osnową. Skoro organ twierdzi, że żądane informacje powinny zostać udostępnione stronie, to jednoczesne umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego narusza przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Powoływanie się w tym miejscu na argument, że udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej i z tego względu nie wydaje się decyzji administracyjnej pozostaje w sprzeczności z przepisami procesowymi. Jeżeli bowiem organ pierwszej instancji zdecyduje się nie udostępniać informacji o środowisku uruchomieniu ulega tryb postępowania administracyjnego, które musi zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej (czy to sprawa zakończy się na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, czy też wskutek wniesienia odwołania sprawa będzie rozpoznawana przez organ odwoławczy), nie zaś czynnością materialno-techniczną – jak to wskazuje Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Co prawda organ odwoławczy zachował wymaganą formę załatwienia sprawy, czyli wydał decyzję administracyjną, jednakże jej rozstrzygnięcie tj. umorzenie postępowania pozostaje w sprzeczności w wywodami uzasadnienia. Tymczasem w przypadku decyzji administracyjnej na rozstrzygnięcie składa się nie tylko jej osnowa, lecz także uzasadnienie. W ten sposób organ poprzez umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego zakończył postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 15 stycznia 2010r., co oznacza, że wniosek ten został już załatwiony. Tymczasem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznając, że informacje winny zostać udzielone miał obowiązek uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy, czyli nakazać udostępnienie żądanych informacji. W ocenie Sądu organ zobowiązany do udzielenia informacji jedynie w pierwszej fazie postępowania – jeśli uzna, że takowe powinny zostać udostępnione – może zastosować formę czynności materialno-tecznicznej, jeżeli natomiast zostanie wydana decyzja dalsze postępowanie wymaga zachowania tej formy załatwienia sprawy, dając uprawnienie podmiotowe stronie do jej zaskarżenia w drodze odwołania. Uznając zatem, że doszło do naruszenia przepisów procesowych tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1c) P.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.