IV SA/Wa 2008/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi W. S., K. C. i A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję IVSA/Wa2008/10 UZASADNIENIE W dniu 15 lutego 2008r. S. K. wystąpił do Urzędu Gminy J. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na obiekt usługowy w zakresie oświaty - niepubliczna szkoła podstawowa - na działce nr Ew [...] we wsi J., gmina J. Decyzją z dnia [...] lipca 2008r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na obiekt usługowy w zakresie oświaty -szkoła podstawowa - na działce nr Ew [...] we wsi J. Organ uzależnił realizację inwestycji poprzez uzyskanie zgody współwłaścicieli drogi prywatnej o nr ew. [...]. Organ II instancji uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wskazując, iż przepisy prawa nie przewidują wydania decyzji o warunkach zabudowy pod warunkiem dokonania czynności przewidzianych przepisami kodeksu cywilnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, iż przed wydaniem decyzji organ administracji powinien poinformować inwestora o konieczności uzyskania zgody współwłaścicieli drogi dojazdowej o nr ew. [...]. Skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2009r. W dniu [...] września 2009r. Wójt Gminy J. wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla realizacji przedmiotowej inwestycji. Decyzją z dnia [...] listopada 2009r. organ II instancji uchylił w całości decyzję Wójta Gminy J. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Rozpatrując ponownie sprawę Wójt Gminy J. w dniu [...] marca 201 Or. wydał decyzję odmawiająca ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie zostały spełnione wszystkie warunki z art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt. 1, że co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Organ stwierdził, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące. Brak jest obiektów usługowych na terenie objętym analizą. Rozpatrując odwołanie S. K. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] marca 2010 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołał się na przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przytaczając treści powyższej regulacji. Dodał, iż stosownie do brzmienia art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, iż odmowa ustalenia warunków zabudowy jest możliwa wyłącznie w sytuacji braku zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. Pod pojęciem przepisów odrębnych należy rozumieć takie akty normatywne, których zakres materialnych regulacji przesądza o możliwości ustalenia warunków zabudowy w oparciu o przepisy wskazanej powyżej ustawy. Organ wskazywał, że z treści tego przepisu (przepisu odrębnego) musi też jednoznacznie wynikać, iż realizacja inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie nie będzie zgodna z zakresem normatywnym obejmującym sferę regulacji, jaką dany przepis prawa materialnego wyznacza adresatom norm i jednocześnie, kształtując rzeczywistość prawną w zakresie przedmiotowym i podmiotowym, wprowadza ograniczenia lub zakazy, co do określonych działań lub zachowań. Brak zgodności z przepisami odrębnymi musi więc dotyczyć naruszenia normy prawa materialnego, która stanowi o obowiązkach podmiotów lub też nakłada na nich określone formy zachowań, poprzez wprowadzenie różnego rodzaju zakazów lub nakazów. W ocenie organu nie można zatem mówić o naruszeniu przepisów odrębnych, które uniemożliwiałyby realizację inwestycji poprzez odwołanie się do ogólnych i nieokreślonych pojęć takich jak: wymagania ładu przestrzennego, dbałość o środowisko czy też ochronę przyrody. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, iż § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) zawiera m. in. definicję funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc wyznacza kryteria, jakimi może posługiwać się organ I instancji dokonując analizy wyznaczonego obszaru. Aczkolwiek nie jest to katalog zamknięty, zaś ustawodawca pozostawił organom administracji dużą swobodę w zakresie oceny funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, to jednak działanie organu w zakresie wykonania tych czynności nie może nosić znamion dowolności. W toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ jest zobowiązany do przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a także analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu co wynika z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Organ wskazał, iż zgodnie z § 3. 1. powołanego powyżej rozporządzenia "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust, 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Analiza załącznika mapowego nr 2 dokonana przez skład orzekający wskazuje, iż organ I instancji wyznaczył obszar analizowany zgodnie z wskazanym powyżej przepisem, jednakże zwrócić też należy uwagę, iż powołany powyżej przepis określa jedynie minimalne wymiary granic obszaru analizowanego, jak również nie wyznacza figury geometrycznej, która miałaby stanowić ten obszar na mapie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze motywowało, iż organ I instancji wyznaczył obszar minimalny (ustalił szerokość frontu działki i wyznaczył obszar o szerokości trzykrotności frontu), jaki narzuca wskazane powyżej rozporządzenie, a następnie, podając przyczyny odmowy powołał się na okoliczność niespełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), bowiem w analizowanym obszarze znajdują się wyłącznie budynki mieszkalne. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego takie działanie organu nosi cechy dowolności, bowiem organ wyznaczył obszar minimalny, jaki wynika z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., a następnie, powołując się na wyniki analizy, wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ nie wskazał przyczyn, które zdecydowały o wyznaczeniu obszaru o takiej wielkości i tym samym, przyjęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywy rozstrzygnięcia nie mogą zostać zaakceptowane. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy kwestia sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego ma bowiem kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem w dane uzyskane z obszaru stanowią podstawę do wyznaczenia podstawowych parametrów dla planowanej inwestycji, jak również mogą stanowić podstawę do wydania decyzji odmownej. Organ wskazał, iż analogiczne stanowisko prezentuje orzecznictwo sądów administracyjnych. Organ II instancji podkreślił, iż przepisy prawa, a w szczególności ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz wydane na jej podstawie rozporządzenia regulują zasady ustalania nowej zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże celem tych regulacji, nie jest ograniczanie zabudowy. Zważywszy na pewną dowolność kryteriów ustalania sposobu nowej zabudowy, jakie ustawodawca pozostawił organom administracji, czego przykładem jest m. in. sposób wyznaczania obszaru analizowanego, zdaniem składu orzekającego wyznaczanie obszaru analizowanego o minimalnej wielkości, jaką dopuszczają obowiązujące przepisy prawa nie służy celom ustawy o planowaniu przestrzennym, a w szczególności przyjętej w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym zasadzie kontynuacji nowej zabudowy. Wyznaczając obszar analizowany organ winien w pierwszej kolejności ustalić jego minimalny obszar, a następnie, przyjmując za podstawę kryteria określone w § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) określić większy obszar, co do którego istniałaby potencjalna możliwość ustalenia, w jakim zakresie planowana inwestycja stanowiłby kontynuację istniejącej zabudowy. Kwestia wskazania sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego wymaga szczegółowego uzasadnienia tak w zakresie wskazania przyczyn, przesądzających o wyznaczeniu obszaru o danej wielkości, jak również podania charakterystycznych cech, istotnych z urbanistycznego punktu widzenia, służących wyodrębnieniu obszaru. Dopiero tak wyznaczony obszar może stanowić podstawę do dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ zwrócił uwagę, iż przyjęta przez ustawodawcę zasada kontynuacji umożliwia ustalenie warunków dla nowej zabudowy, jeżeli "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu" - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium wskazało, iż § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) zawiera m. in. definicję funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc wyznacza kryteria, jakimi może posługiwać się organ I instancji dokonując analizy wyznaczonego obszaru. Aczkolwiek nie jest to katalog zamknięty, zaś ustawodawca pozostawił organom administracji dużą swobodę w zakresie oceny funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, to jednak działanie organu w zakresie wykonania tych czynności nie może nosić znamion dowolności. Pojęcie sąsiedztwa, jakim posługuje się rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) należy rozumieć szeroko, a więc dokonując analizy należy uwzględnić nie tylko działki graniczące z terenem planowanej inwestycji, ale również działki sąsiednie, położone w pewnej odległości od terenu inwestycji. Z tych względów Kolegium uznało, iż postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostało wydane z naruszeniem § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w stopniu uzasadniającym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem przeprowadzenia postępowania dowodowego zgodnie z ustaleniami wskazanymi w uzasadnieniu niniejszej decyzji. Rozstrzygając ponownie sprawę organ I instancji winien załączyć do akt sprawy zgromadzone dowody, zaś swoje stanowisko w tej kwestii wskazać w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Zatem w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji winien ponownie wyznaczyć obszar analizowany zgodnie z powyższymi zaleceniami i dopiero wówczas dokonać analizy obszaru. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli W. S., K. C. i A. C. żądając "cofnięcia uchylenia decyzji i przekazania jej do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji". Uzasadniając swoje stanowisko skarżący stwierdzili, iż umieszczenie na ich ulicy szkoły podstawowej będzie niczym innym jak zburzeniem istniejącej tu harmonii i złamaniem zasady dobrego sąsiedztwa. Albowiem wszyscy jej mieszkańcy są przeciwni tej inwestycji, czemu wielokrotne dawali wyraz zarówno w pismach kierowanych do Urzędu Gminy jak i podczas organizowanych w tej sprawie spotkań. Skarżący motywowali, że ich ulica - [...] w J., jest to niewielka, ślepa i prywatna ulica prowadząca jedynie do kilku posesji. Jej nawierzchnia została położona ze składek mieszkańców, a nie tylko właścicieli drogi. Jej charakter, dzięki zabudowie jednorodzinnej i wielkości działek powyżej 1000 m2, pozwolił stworzyć spokojną enklawę, a pojawienie się w tym miejscu szkoły, ów spokój zburzy. Codziennie bowiem blisko setka samochodów będzie przywozić i odwozić dzieci. Ich rodzice z powodu braku miejsca na terenie szkoły, a także w pasie drogi, parkować będą swoje samochody, albo przed posesjami mieszkańców, albo wprost na ulicy. Skarżący wywodzili, że taka sytuacja wpłynie znacząco na obniżenie bezpieczeństwa na ich ulicy a także komfortu ich życia. Wpłynie także na wartość nieruchomości znajdujących się przy tej ulicy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. -zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. narusza przepisy prawa procesowego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazano w jej uzasadnieniu. Na wstępie rozważań podkreślić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze swoje rozstrzygnięcie oparło o treść art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z dyspozycją powyższego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przepis ten w dotychczasowym brzmieniu dawał organowi odwoławczemu możliwość wydania orzeczenia kasatoryjnego po spełnieniu określonych warunków, przy czym nie nakładał na niego takiego obowiązku, o czym świadczy użyte w tym przepisie sformułowanie "może". Zauważyć należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zarzuciło decyzji Wójta Gminy J., iż nie zawiera ona wyjaśnienia dlaczego przy rozstrzygnięciu sprawy przyjęto obszar minimalny, o którym mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekające w postępowaniu odwoławczym w pierwszej kolejności jest zobowiązane do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Dotychczas obowiązujący przepis art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia kastoryjne organu odwoławczego traktował jako wyjątek od rozstrzygnięcia sprawy co do meritum. Sprawa będąca przedmiotem niniejszego postępowania już trzykrotnie była rozstrzygana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., przy czym za każdym razem zapadało rozstrzygnięcie uchylające zaskarżoną decyzję i przekazujące sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest obszerny, w tym niejednokrotnie dokonywano wyznaczania obszaru analizowanego i przeprowadzano na nim analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro organ II instancji uprawniony jest w pierwszej kolejności do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, to w takim razie Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno dokonać właściwej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w zestawieniu z przepisami, które mają w niej zastosowanie. Analizując ten materiał organ winien wyjaśnić czy wielkość obszaru analizowanego w sprawie dokonana we wszystkich analizach dołączonych do akt jest prawidłowa i czy wystarcza przyjęcie minimalnego obszaru analizowanego zakreślonego przepisami, czy też zachodzi konieczność zwiększeni tego obszaru i z jakich przyczyn. Zauważyć należy, że pierwsza z analiz dołączona do akt sprawy stanowiła podstawę do wydania pozytywnej decyzji w sprawie. Pamiętać należy, że sytuacji, gdy organ odwoławczy dojdzie do przekonania, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy obowiązany jest przeprowadzić w tym zakresie uzupełniające postępowanie dowodowe. Wydane rozstrzygnięcie kasatoryjne dyskwalifikuje prawidłowość sporządzenia uzasadnienia organu I instancji nie odnosząc się jednak merytorycznie do zaistniałego w sprawie problemu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie mimo braku ku temu podstaw. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zastosuje się do wskazań przedstawionych powyżej. Dopiero w sytuacji, gdy analiza całości materiału zgromadzonego w sprawie wskaże jednoznacznie, iż jest on niewystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy organ będzie uprawniony do wydania rozstrzygnięcia uchylającego decyzję organu pierwszej instancji i obligującą go do ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Mając na względzie powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku w oparciu o art.145§1 ust.1 lit. c P.p.s.a.