IV SA/Wa 2009/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie Sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.) Sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu 28 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Województwa [...] od decyzji Starosty P. Nr [...] z dnia [...] 2016 r. ustalającej odszkodowanie za nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 0,0817 ha, w obrębie [...] m. [...], zajętą pod drogę wojewódzką, uregulowaną w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. pod nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] 2012 r., Burmistrz Gminy [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] i położonej przy ul. [...], w wyniku którego powstała m. in. działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0817 ha wydzielona pod poszerzenie drogi wojewódzkiej. Decyzją Nr [...] z dnia [...] 2016 r. Starosta P. ustalił odszkodowanie w wysokości 72 875,00 zł za wyżej opisaną nieruchomość zobowiązując do jego wypłaty na rzecz jej dotychczasowego użytkownika wieczystego spółki [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością - Województwo [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a decyzję oparto na treści operatu szacunkowego z dnia [...].05.2016 r. sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego T. T. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Zarząd Województwa [...], wnosząc o uchylenie jej w całości. Odwołujący powołał, że Starosta P. wydał decyzję o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość pomimo nieodbycia wymaganych prawem negocjacji oraz zakwestionował sporządzony w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy podnosząc zawyżenie kwoty odszkodowania. W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda [...] wydał powołaną na wstępie zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że podejmowane przez byłego właściciela nieruchomości próby nawiązania negocjacji z Zarządem Województwa [...] zakończyły się negatywnie. Zarząd Województwa [...] nie podjął bowiem rokowań na wezwanie właściciela nieruchomości. Organ szczegółowo w uzasadnieniu decyzji opisał wymianę pism pomiędzy pełnomocnikiem właściciela a Urzędem Marszałkowskim w przedmiocie rokowań, uznając, że strony nie doszły do porozumienia w kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym. Wskazano, że w sporządzonym na potrzeby prowadzonego przed Starostą P. postępowania operacie szacunkowym z dnia [...] 2016 r. rzeczoznawca majątkowy przyjął podejście porównawcze, metodę porównywania parami, określając wartość nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną wojewódzką, stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 817 m2, położoną w obrębie [...] w mieście [...], gm. [...] w oparciu o ceny uzyskane na rynku obejmującym teren powiatu p., obejmujące nieruchomości przeznaczone pod drogi. Powołano, że autor operatu szacunkowego ze zbioru dostępnych transakcji do obliczeń wybrał 4 transakcje sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Ostatecznie po obliczeniu zakresu kwotowego, ustaleniu cech wpływających na wartość działki wycenianej na lokalnym rynku oraz po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech i porównaniu nieruchomości parami wartość prawa własności 1 m2 wycenianej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 817 m2 w obrębie ewidencyjnym [...] w [...] została określona w wysokości 160,14 zł, co po uwzględnieniu jej powierzchni określiło wartość prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną gminną na poziomie 130 834,38 zł, według stanu na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości i poziomu cen na dzień sporządzenia operatu. Natomiast wartość prawa użytkowania wieczystego gruntu została określona na kwotę 72 875,00 zł. Oceniając sporządzony w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy z dnia [...] 2016 r. organ zwrócił uwagę, że do porównań zakwalifikowano, obok dwóch nieruchomości z [...], o cenach odpowiednio 204,64 zł/m2 i 223,68 zł/m2, aż dwie nieruchomości z P., w tym jednej o znacznie wyższej cenie jednostkowej - blisko 400 zł/m2. Wskazano, że P. stanowi w powszechnej opinii lepszą lokalizację, niż [...], co przekłada się na poziom cen nieruchomości gruntowych. Rzeczoznawca dysponował tylko dwiema wiarygodnymi nieruchomościami drogowymi z [...], więc aby móc zastosować wybrane podejście i metodę wyceny, musiał uzupełniająco przyjąć jeszcze przynajmniej jedną nieruchomość porównawczą. Niezrozumiałe jest jednak założenie, iż dysponując trzema transakcjami o dość zbliżonym poziomie cenowym (199 zł/m2, 204 zł/m2, 223 zł/m2), jako nieruchomość podobna uwzględniona jest także działka 44/2 z ul. [...] w P., o cenie jednostkowej niemal dwukrotnie wyższej od pozostałych (393,5 zł/m2). Skoro transakcje z [...] (ok. 200 zł/m2) wskazywały na inny poziom cen. niezrozumiałe jest przyjęcie transakcji z centrum P. o cenie prawie dwukrotnie wyższej. Zwrócono uwagę również na znaczny rozrzut powierzchni obiektów porównawczych. Do porównań przyjęto nieruchomości drogowe liczące od 38 m2 do 2088 m2. Taki rozrzut byłby uzasadniony jedynie w sytuacji, gdyby z analizy rynku wynikało jednoznacznie, ze wielkość działki nie ma żadnego wpływu na wartość gruntów drogowych na wytyczonym rynku lokalnym w badanym okresie. W pkt 6 operatu "Analiza i charakterystyka rynku" nie odniesiono się w sposób jednoznaczny do kwestii wpływu powierzchni działki "drogowej" na odnotowane ceny transakcyjne. Powyższe w ocenie organu powoduje, że dokonana wycena przez rzeczoznawcę majątkowego T. T. nie jest wiarygodna i nie może stanowić podstawy do wydania stosownej decyzji. Powołano, że zgodnie z art. 154 ustawy ugn wyboru podejścia i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, jednak nie zwalania to organu od kontroli operatu w zakresie jego zgodności z przepisami regulującymi kwestię odszkodowania i wyceny. Wskazano, że w świetle art. 130 ust. 2 ugn operat szacunkowy stanowi bowiem podstawowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania na okoliczność tego jaką wartość miała nieruchomość której prawa własności dany podmiot został pozbawiony, która to wartość jest podstawą dla ustalenia odszkodowania. W związku z tym, iż dostrzeżono nieprawidłowości wskazane w kwestionowanym operacie szacunkowym z dnia [...] 2016 r., organ odwoławczy uznał, że organ I instancji naruszył normy prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) bowiem nie wystarczająco wnikliwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Organ wskazał również, że podstawy do oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego z dnia [...] 2016 r. na zlecenie organu I instancji nie mógł również stanowić, sporządzony na zlecenie strony przez innego rzeczoznawcę majątkowego, operat szacunkowy z dnia [...] 2015 r. zawierający niższą wycenę tej samej nieruchomości albowiem zgodnie z art. 157 ust. 2 ugn, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Przedstawiony przez Zarząd Województwa [...] operat szacunkowy z dnia [...] 2015 r. sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego R. B. jest nieaktualny (stracił aktualność w dniu [...] 2016 r.) i nie może stanowić przydatnego dowodu o wartości nieruchomości. Poza tym organ uznał, że operat zawiera również inne nieprawidłowości, które go dyskwalifikują. Wskazano, że Starosta P. naruszając przywołane wcześniej regulacje procesowe nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący i usuwający wątpliwości okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ustalenia odszkodowania za nieruchomość, ponieważ oparł zaskarżoną decyzję na operacie szacunkowym z dnia [...] 2016 r., który w ocenie organu odwoławczego, nie spełniał wymogów określonych przepisami prawa. Powyższe uchybienie uzasadniało zdaniem organu wydanie decyzji kasacyjnej w tym zakresie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. celem zlecenia uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia nowego operatu szacunkowego zgodnego z wymogami ustawy o gospodarce nieruchomościami i znowelizowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Kwestia ustalenia wysokości odszkodowania za sporną nieruchomość jest bowiem istotą sprawy, a przeprowadzenie ponownego dowodu z wyceny rzeczoznawcy majątkowego ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazano, że organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zleci uprawnionemu rzeczoznawcy sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości i dokona jego szczegółowej analizy oraz oceni pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa i po wyjaśnieniu wszelkich wątpliwości podejmie stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, które uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła [...] z siedzibą w [...]. Decyzji zarzucono naruszenie art. 8, 10 § 1 i 3, 131 kpa, skutkujące pozbawieniem strony – bez jej winy, możności udziału w postępowaniu odwoławczym, w konsekwencji czego spełnione są przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, względnie wznowienia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji nie zawiadomił Skarżącą o wniesieniu odwołania przez inną stronę, a organ II instancji tego uchybienia nie sanował. Zarzucono, że organ odwoławczy nie zapewnił Skarżącej brania czynnego udziału w postępowaniu, albowiem zaniechał powiadomienia jej o toczącym się postępowaniu oraz zaniechał umożliwienia wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w sprawie w zakresie zgłoszonych w odwołaniu argumentów, żądań oraz złożonych dowodów. Wskazując na powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie stwierdzenie nieważności oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Postępowanie w sprawie było prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm.). Zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 ugn działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna lub orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki gruntu, o których mowa powyżej przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 130 ugn wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ugn ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 ugn oraz standardami zawodowymi - art. 175 ust. 1 ugn. W ocenie Sądu organ odwoławczy dokonał właściwej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i doszedł do słusznych wniosków. Wojewoda prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i Sąd te ustalenia uznaje za własne; ustalenia te zostały szczegółowo przytoczone we wstępnej części uzasadnienia. Zasadnie też organ odwoławczy uznał, że organ I instancji prowadząc postępowanie uchybił art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Mianowicie Sąd w całości podziela dokonaną przez organ odwoławczy ocenę dowodu w sprawie jakim jest operat szacunkowy z dnia 27 maja 2016 r. sporządzony przez T. T. Rzeczoznawca majątkowy przyjął podejście porównawcze, metodę porównywania parami, w oparciu o ceny uzyskane na rynku obejmującym teren powiatu p., obejmujące nieruchomości przeznaczone pod drogi. Zgodnie z art. 153 ust. 1 ugn podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie z kolei z § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia [...] 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. W przedmiotowej sprawie, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, rzeczoznawca zakwalifikował do porównania obok dwóch nieruchomości z [...], o cenach odpowiednio 204,64 zł/m2 i 223,68 zł/m2, aż dwie nieruchomości z P., w tym jednej o znacznie wyższej cenie jednostkowej - blisko 400 zł/m2. Jak zasadnie zauważył organ odwoławczy, P. stanowi w powszechnej opinii lepszą lokalizację niż [...]. Niezrozumiałej jest przyjęcie do porównania nieruchomości położonej w P. o cenie prawie dwukrotnie wyższej od pozostałych trzech nieruchomości. Ponadto, jak wskazano w uzasadnieniu decyzji, z operatu szacunkowego nie wynika, czy wielkość działek ma wpływ na wartość gruntów drogowych na wytyczonym rynku lokalnym w badanym okresie. Powyższe ma o tyle znaczenie, że przyjęte do porównania nieruchomości mają powierzchnię o dużej rozpiętości - od 38 m2 do 2088 m2. Wątpliwości więc budzi kwestia podobieństwa przyjętych nieruchomości – art. 4 pkt. 16 u.g.n. Wskazać należy, że zgodnie z art. 154 ustawy ugn wyboru podejścia i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, nie zwalania to jednak organu od kontroli operatu w zakresie jego zgodności z przepisami regulującymi kwestię odszkodowania i wyceny. Wybór podejścia i techniki szacowania winien zostać przez rzeczoznawcę uzasadniony, a organ winien sprawdzić, czy operat odpowiada obowiązującym przepisom. Operat szacunkowy jest bowiem podstawowym dowodem w sprawie o odszkodowanie i na jego podstawie wyliczana jest kwota odszkodowania. Z tych względów prawidłowo organ odwoławczy na postawie art. 138 § 2 k.p.a. orzekł jak w rozstrzygnięciu. Z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu, sporządzonego zgodnie z przepisami u.g.n i przepisami rozporządzenia, na podstawie którego będzie możliwe dokonanie ustaleń stanu faktycznego w sprawie w przedmiocie wysokości należnego odszkodowania, konieczne będzie ponowne przeprowadzenia postepowania dowodowego przez organ I instancji. Zakres niezbędnego do przeprowadzenia postępowania dowodowego wykracza poza uzupełniające postępowanie dowodowego przewidziane w art. 136 § 1 kpa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto przeprowadzenie postepowania w takim zakresie przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę wyrażoną w art. 15 kpa. W odniesieniu do zarzutów skargi to wskazać należy, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że Skarżąca faktycznie nie została zawiadomiona o wniesieniu odwołania przez inną stronę, ani przez organ I instancji, ani przez organ odwoławczy. Ponadto nie została zawiadomiona przez organ odwoławczy zgodnie z art. 10 § 1 kpa. Wskazane uchybienia nie miały jednak w ocenie Sądu wpływu na wynik sprawy, albowiem zaskarżona decyzja jest prawidłowa. W skardze nie wskazano również, związku pomiędzy naruszeniami przepisów postępowania, a wynikiem rozstrzygnięcia. W postępowaniu odwoławczym nie był gromadzony nowy materiał dowodowy. Rozstrzygniecie zostało podjęte na podstawie akt postępowania przed organem I instancji, z którym strony się zapoznały przed wydaniem decyzji przez Starostę. Natomiast skutecznie zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa może odnieść skutek, jeżeli skarżący wykaże, że uchybienie to uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych oraz wykaże istnienie związku przyczynowego miedzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Takie okoliczności nie miały miejsca w przedmiotowej sprawie. Wbrew twierdzeniom Skarżącego brak jest postaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, Skarżący brał bowiem udział w postępowaniu w charakterze strony zarówno w toku postępowania przed organem I instancji jak i odwoławczym, były mu doręczane wszystkie decyzje. Nie miało miejsce rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkr. 2 kpa, a tylko uchybienie związane z naruszeniem art. 10 § 1 i 3 kpa i 131 kpa, które, jak już wyżej powołano, nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd działając z urzędu nie dostrzegł też w zaskarżonej decyzji uchybień uzasadniających stwierdzenie nieważności bądź jej uchylenie. Mając na względzie powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o treść art. 151, 119 pkt. 2, 120 p.p.s.a. skargę oddalił.