IV SA/Wa 201/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2010 r. sprawy ze skargi "E." Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej także jako: Inspektor) decyzją z [...] listopada 2009 r. – zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2009 r. nakładającą na E. Sp. z.o.o. w O. – jako wysyłającego odpady do Izraela bez dokonania zgłoszenia i uzyskania zgody właściwych władz - karę pieniężną w wysokości 50 000 złotych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Inspektor podniósł, iż w dniach 23 – 24 lipca 2008 r. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w O. przeprowadził kontrolę w firmie E. Sp. z o.o., podczas której stwierdzono, że firma ta zgłosiła do Urzędu Celnego w O. transport odpadów w postaci pociętych kabli w formie taśmy miedzianej w otulinie z tworzywa sztucznego. Pocięta taśma miedziana pokryta plastikiem stanowi odpad nie zaklasyfikowany do żadnej z list odpadów będących załącznikami do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urzęd. UE L 190 z 12 lipca 2006 r. - dalej w skrócie: rozporządzenie). Dotychczasowy posiadacz odpadów wyzbył się ich nie znajdując dla nich dalszego zastosowania. Przedmiotowe pocięte kable należy zaliczyć, w ocenie organu, do kategorii Q 6 "przedmioty lub ich części nie nadające się do użytku" z załącznika nr 1 do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39 poz. 251, ze zm.) oraz zakwalifikować pod kodem 170411 z Europejskiego Katalogu Odpadów. Wywóz takich odpadów do Izraela, zgodnie z art. 37 ust. 5 rozporządzenia, wymaga uprzedniego pisemnego zgłoszenia i uzyskania zezwolenia właściwych władz kraju wysyłki, przeznaczenia i tranzytu. E. Sp. z o.o. nie dopełniła tego obowiązku, dlatego zgłoszony przez nią do urzędu celnego transport odpadów jest transportem nielegalnym. W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, zgodnie z art. 32 ust 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. Nr 124 poz. 859) nałożył na E. Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 50 000 zł. (najniższą możliwą) za nielegalną wysyłkę odpadów do Izraela. Inspektor wskazał, iż organ I instancji pomylił się uznając, że Izrael należy do OECD. Państwo to ma na razie status kandydującego do tej organizacji. W związku z powyższym zasad wywozu odpadów do Izraela nie reguluje art. 38 ww. rozporządzenia, na który powołał się [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, lecz art. 37. Pomyłka ta nie ma żadnego wpływu, zdaniem organu odwoławczego, na rozstrzygnięcie postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, jeżeli chodzi o istotę postępowania. Organ I Instancji słusznie wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, że wywóz przedmiotowych odpadów do Izraela wymagał uprzedniego zgłoszenia i uzyskania zgody właściwych władz. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wydając decyzję o nałożeniu kary, powołał się na właściwą podstawę prawną, tj. art. 32 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Określając wysokość kary organ I instancji wziął pod uwagę okoliczności wskazane w art. 34 ww. ustawy. W tej sytuacji przywołanie niewłaściwego przepisu rozporządzenia nie miało żadnego wpływu na poprawność przeprowadzonego postępowania. Odnosząc się do kwestii podniesionych przez E. Sp. z.o.o. w odwołaniu, Inspektor stwierdził, że podczas prowadzonego postępowania administracyjnego, organ I instancji nie natrafił na żadne udokumentowane potwierdzenie jakoby strona przed planowaną wysyłką zwracała się do Urzędu Celnego w O. o dokonanie klasyfikacji planowanego transportu do Izraela. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska otrzymał od Kierownika Oddziału Celnego w O. pismo, w którym ten stwierdził, że E. Sp. z o.o. nie zwracała się do Oddziału Celnego z przedmiotowym zapytaniem. W tej sytuacji organ I instancji nie miał żadnych podstaw, by uznać że wysyłający odpady został wprowadzony w błąd przez urząd celny. Nadto fakt, iż transport odpadów nie dotarł do odbiorcy w Izraelu nie jest żadną okolicznością łagodzącą. Wysyłka odpadów rozpoczyna się w momencie zgłoszenia transportu do procedury celnej. Zgłaszając transport odpadów do urzędu celnego E. Sp. z o.o. określiła się jako wysyłający odpady. W myśl art. 32 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, organ w przypadku stwierdzenia nielegalnej wysyłki odpadów, jest zobligowany do nałożenia kary pieniężnej na wysyłającego nawet w sytuacji gdyby ten dokonywał wysyłki nieumyślnie. Konstrukcja tego przepisu prawnego nie daje Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska żadnej podstawy prawnej do odstąpienia od wymierzenia przedmiotowej kary. E. Sp. z. o. o. – w skardze – wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z [...] kwietnia 2009 r., a następnie umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 7 K.p.a. polegające na błędnym ustaleniu okoliczności faktycznych przez przypisanie skarżącej złego zamiaru polegającego na przyjęciu, iż dokonała wysyłki odpadów nielegalnie; 2) art. 32 ustawy o międzynarodowym obrocie odpadami przez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, iż skarżąca dokonała wysyłki odpadów do Izraela; 3) art. 8 K.p.a. przez zastosowanie zbyt wysokiej i nieadekwatnej sankcji, co podważa zaufanie obywateli do organów Państwa; 4) art. 9 K.p.a. przez błędne poinformowanie przez organy administracji polegające na niedoinformowaniu o konieczności podjęcia dodatkowych działań przez skarżącą, a związanych z wysyłką odpadów, następstwem czego było nałożenie kary pieniężnej. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, iż przed przystąpieniem do wysyłki odpadów skarżąca Spółka zwracała się do organów, tj. Urzędu Celnego w O. z zapytaniem, co do procedury jaka w tego typu przypadkach winna mieć zastosowanie (art. 8 i 9 K.p.a.). Urząd Celny pouczył skarżącą jedynie o konieczności zgłoszenia wysyłki odpadów w urzędzie celnym, ale nie pouczył o wymogu uzyskania odpowiednich dokumentów o jakich mowa w rozporządzeniu. Zgłaszając wysyłkę przedmiotowych odpadów do Urzędu Celnego w O., skarżąca nie miała zamiaru "nielegalnie wysłać" tych odpadów do Izraela. Przekonana, na skutek porad Urzędu Celnego, o konieczności zgłoszenia wysyłki jedynie w urzędzie celnym, skarżąca miała zamiar wypełnienia wszystkich niezbędnych wymogów nałożonych prawem. Nie wprowadziła organów w błąd, bowiem nie zatajała składu, rodzaju ani właściwości zgłaszanych odpadów, wręcz przeciwnie to na tej podstawie stwierdzono konieczność uzyskania pozwoleń na wywóz tego rodzaju odpadów. W ocenie skarżącej Spółki, mając na uwadze zamiar strony działania zgodnie z przepisami prawa, a nie jak wskazują organy, nielegalnej próbie wysłania odpadów do Izraela, a także to, iż nie dokonano wysyłki odpadów a jedynie zgłoszono chęć tej wysyłki do Izraela, nałożenie kary pieniężnej na skarżącą Spółkę w wysokości 50 000 złotych, finansowo bardzo obciążającej podmiot gospodarczy, w sposób szczególny podważa zaufanie obywateli do Państwa. Literalna wykładnia art. 37 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów wskazuje, iż chodzi o sytuacje wysyłki odpadów już dokonanej, a więc nie tyle zgłoszenia transportu odpadów do urzędu celnego, co faktycznego wysłania odpadów, które dotarły do odbiorcy. Powoływany przez organ art. 32 ww. ustawy ma zastosowanie do sytuacji, gdy dokonano już wysyłki, a nie tylko wszczęto procedurę wysyłki odpadów, tak jak w niniejszej sprawie. Mając na uwadze przytoczone okoliczności, zamiar i prawe intencje skarżącej, fakt dotychczasowego nienaruszenia przez skarżącą przepisów dotyczących transportu odpadów oraz brak negatywnego wpływu przedmiotowych odpadów na środowisko, należy uznać, iż wydanie zaskarżonej decyzji narusza podstawowe zasady wyrażone w przepisach procedury administracyjnej. Główny Inspektor Ochrony Środowiska – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, a odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, iż są one nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2009 r. i utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2009 r. odpowiadają prawu. Zatem Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa wskazywanych w skardze, jak również naruszeń, które byłyby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Z przedstawionego stanu sprawy wynika, iż organy orzekające w sprawie nałożyły na skarżącą Spółkę - jako wysyłającego odpady w postaci pociętych kabli w formie taśmy miedzianej w otulinie z tworzywa sztucznego bez dokonania zgłoszenia - administracyjną karę pieniężną w wysokości 50 000 zł na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007r. (a nie jak błędnie wskazano w decyzji organu I instancji z dnia 15 czerwca 2007r.) o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. Nr 124, poz. 859) - dalej w skrócie: u.m.p.o. i art. 3 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. UE L 190 z 12.07.2006) - zwanego dalej: rozporządzeniem nr 1013/2006. Zgodnie z art. 32 ust. 2 u.m.p.o. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nakłada na wysyłającego odpady bez dokonania zgłoszenia, jeżeli takie zgłoszenie jest wymagane zgodnie z art. 3 rozporządzenia nr 1013/2006, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości od 50.000 do 300.000 zł. Z kolei art. 3 rozporządzenia nr 1013/2006 wskazuje jakie z przemieszczanych odpadów podlegają procedurze uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody określonej w przepisach tytułu II tego rozporządzenia. Przedmiotowe pocięte kable stanowią odpad, jak zauważył organ, nie zaklasyfikowany do żadnej z list odpadów będących załącznikami do rozporządzenia nr 1013/2006. Należy zaliczyć je jednak do kategorii Q 6 "przedmioty lub ich części nie nadające się do użytku" z załącznika nr 1 do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251, ze zm.) oraz zakwalifikować pod kodem 170411 z Europejskiego Katalogu Odpadów. Wywóz takich odpadów, zgodnie z art. 37 ust. 5 rozporządzenia nr 1013/2006, wymaga uprzedniego pisemnego zgłoszenia i uzyskania zezwolenia właściwych władz kraju wysyłki. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostała okoliczność, iż skarżąca bez zgłoszenia i zezwolenia, o których mowa wyżej dokonała wysyłki. Natomiast naruszenia art. 32 ust. 2 u.m.p.o. skarżąca upatruje: a) w błędnym zakwalifikowaniu jej jako "wysyłającego" odpad, b) w przyjęciu, iż "wysyłka" została dokonana nielegalnie, c) we wprowadzeniu w błąd Spółki przez niedoinformowanie jej o konieczności zgłoszenia i uzyskania zezwolenia, pomimo iż skarżąca wystąpiła do urzędu celnego o udzielenie stosownych wyjaśnień, a w konsekwencji d) nałożeniu zbyt wysokiej kary. W ocenie Sądu zarzuty podniesione w skardze nie zasługują jednak na uwzględnienie, a to z następujących przyczyn. Po pierwsze nie można podzielić poglądu skarżącej, że karę przewidzianą w art. 32 ust. 2 u.m.p.o. można byłoby nałożyć na Spółkę w momencie gdyby dokonała już faktycznej wysyłki odpadów, a nie w sytuacji, gdy jedynie zgłosiła odpady do wysyłki. Otóż ww. przepis stanowi, iż karę nakłada się na wysyłającego odpady bez dokonania zgłoszenia, co by znaczyło, że wystarczającą przesłanką do nałożenia kary jest zgłoszenie odpadów do wysyłki, a nie faktyczne dokonanie wysyłki. Innymi słowy – karę nakłada się już na wysyłającego odpady, a nie dopiero na podmiot który zrealizował wysyłkę. Jak słusznie zauważył organ, wysyłka odpadów rozpoczyna się w momencie zgłoszenia transportu do procedury celnej. Zgłaszając transport odpadów w urzędzie celnym skarżąca określiła się jako wysyłający odpady. Zatem skoro skarżąca zgłosiła w Urzędzie Celnym w O. transport odpadów, w postaci pociętych kabli w formie taśmy miedzianej w otulinie z tworzywa sztucznego, to prawidłowo organy uznały Spółkę za "wysyłającego odpady". Dalej wskazać należy na treść art. 2 pkt 34 rozporządzenia nr 1013/2006, który statuuje definicję "przemieszczania". Według tego przepisu "przemieszczanie" oznacza transport odpadów przeznaczonych do odzysku lub unieszkodliwienia, który jest planowany lub odbywa się [...]. A zatem przemieszczaniem jest nie tylko faktyczny ruch danego odpadu z określonego miejsca do odbiorcy, ale także planowany dopiero transport odpadów. Skoro tak, to jako "wysyłającego" odpad należy uznać osobę, która zgłasza dany transport odpadów do wysyłki. Zupełnie niezrozumiały jest argument skarżącej, iż wykładnia omawianego przepisu przedstawiona przez Spółkę wynika z art. 37 u.m.p.o. Powołany przepis wskazuje zmianę w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, z późn. zm.), a dokładnie art. 183 Kodeksu karnego. Przepis ten penalizuje zachowanie sprawcy polegające na niezgodnym z obowiązującą regulacją i stwarzającym zagrożenie dla chronionych dóbr składowaniu, usuwaniu, przerabianiu, unieszkodliwianiu albo przewożeniu odpadów lub substancji, co może zagrozić życiu lub zdrowiu wielu osób albo spowodować zniszczenie w świecie roślinnym lub zwierzęcym w znacznych rozmiarach. Rozumienia pojęć "składowaniu, usuwaniu, przerabianiu, unieszkodliwianiu albo przewożeniu odpadów lub substancji" poszukiwać jednak należy w przepisach regulujących te kwestie, w tym m.in. w u.m.p.o., skoro art. 183 Kk wskazuje na działanie "niezgodne z obowiązującą regulacją". Po drugie, nie można przyjąć – za skarżącą – iż organ błędnie zakwalifikował jej działanie jako nielegalne. W myśl art. 2 pkt 35 lit. a rozporządzenia nr 1013/2006 "nielegalne przemieszczanie" oznacza przemieszczanie odpadów dokonane bez zgłoszenia go wszystkim zainteresowanym, właściwym organom, zgodnie z tym rozporządzeniem. "Nielegalne przemieszczenie" nie zawsze więc musi wiązać się ze złym zamiarem strony. Wystarczy przemieszczać odpad bez zgłoszenia i takie działanie jest już nielegalnym przemieszczaniem. Powołany przepis rozporządzenia nr 1013/2006 w sposób kategoryczny określa jakie przemieszczenie należy uznać za nielegalne. Inaczej mówić – przemieszczenie odpadów (planowane lub, które odbywa się) dokonane bez stosownego zgłoszenia, określa się mianem nielegalnego, bez względu na intencje (zamiar) strony. Sąd podziela również stanowisko organu odpierające twierdzenie skarżącej, iż to, że niewłaściwie postąpiła ze spornym odpadem było wynikiem wprowadzenia jej w błąd przez Urząd Celny w O. i działania w zaufaniu do tego organu. Jak słusznie zauważył organ przedmiotowe twierdzenie jest gołosłowne, nie zostało poparte żadnymi dowodami. Co prawda skarżąca w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym konsekwentnie twierdziła, iż sporny odpad był wcześniej pokazywany pracownikom Urzędu Celnego w O. celem zorientowania się co do możliwość jego wysyłki, w wyniku czego Spółka została "nakierowana" na zakwalifikowanie go według taryfikatora Isztar, nie zaś pouczona o konieczność dokonania zgłoszenia, jednakże nie posiada żadnego dowodu na poparcie podnoszonej okoliczności. Z pisma z Oddziału Celnego w O. z 19 stycznia 2009 r. wynika, iż firma E. Sp. z o. o. nigdy nie zwracała się do tego Oddziału z zapytaniem o poprawność taryfikacji eksportowanych towarów. Mimo wszystko organy prowadzące postępowanie w sprawie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w trybie art. 32 ust. 2 u.m.p.o. zwróciły się do skarżącej – w piśmie z 20 stycznia 2009 r. – o przesłanie dowodów potwierdzających podnoszone przez stronę okoliczności. W odpowiedzi E. Sp. z o.o. przyznała, iż nie wystąpiła na piśmie do organów z pytaniem o poprawność taryfikacji eksportowanych odpadów (pismo z 29 stycznia 2009 r.). Wobec powyższego nie można uznać, iż skarżąca Spółka została wprowadzona w błąd, skoro brak jest jakichkolwiek dowodów na poparcie stanowiska E. Sp. z o.o. Odnosząc się również do zarzutu skarżącej, że obowiązkiem organu I instancji podczas kontroli było pouczenie jej o zasadach wywozu odpadu do Izraela, należy powtórzyć za organem, iż w momencie kontroli transport odpadu był już zgłoszony w urzędzie celnym bez uprzedniego dokonania zgłoszenia i uzyskania właściwych władz zgodnie z zapisami rozporządzenia nr 1013/2006. W tym stanie rzeczy informacje udzielone przez ów organ w niczym nie zmieniłyby sytuacji skarżącej, która przed kontrolą zgłosiła wysyłkę. Natomiast właściwym działaniem skarżącej, jako podmiotu działającego na rynku odpadów, powinno być najpierw zasięgnięcie informacji na temat procedury wywozu odpadów do Izraela w Głównym Inspektoracie Ochrony Środowiska – jako organie kompetentnym na terytorium Polski w zakresie informowania zainteresowanych podmiotów o przepisach transgranicznego przemieszczania odpadów. W świetle powyższego nie można kierować pod adresem organów zarzutu dotyczącego naruszenia którejkolwiek z zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżącej dotyczącego nałożenia zbyt wysokiej kary pieniężnej, wskazać należy, iż z art. 32 ust. 2 u.m.p.o. wprost wynika, iż na Spółkę została nałożona najniższa możliwa kara. Skoro przepis wskazuje, iż na wysyłającego odpady bez dokonania zgłoszenia, jeżeli takie zgłoszenie jest wymagane, nakłada się karę pieniężną w wysokości od 50.000 do 300.000 zł., a na skarżącą nałożono karę w wysokości 50.000 złotych, to zarzut dotyczący zbyt wysokiej kary nie może odnieść skutku. Organ przy ustalaniu wysokości kary uwzględnił w szczególności ilość, rodzaj i charakter odpadów, w tym możliwość zagrożeń dla ludzi i środowiska powodowanych przez te odpady, oraz okoliczności uprzedniego naruszenia przepisów u.m.p.o. i rozporządzenia nr 1013/2006 (art. 34 u.mp.o.). Odpowiadając z kolei na wniosek zawarty w skardze o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a następnie umorzenie postępowania administracyjnego, należy wyjaśnić, że co do zasady sąd administracyjny orzeka jedynie kasacyjnie - tzn. ewentualnie uchyla decyzje organów administracji publicznej. Obowiązujące przepisy nie przewidują sytuacji, w której Sąd mógłby uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do meritum. Podsumowując podnieść należy, iż zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane zgodnie z obowiązującymi i wyżej powołanymi przepisami prawa, tak materialnego jak i procesowego (m. in. art. 7, 8, 9 K.p.a.). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a., oddalił skargę.