IV SA/Wa 2012/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. B. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., po rozpatrzeniu odwołania "[...]" s.c. A. B., A. B. od decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] maja 2014 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej na terenie działek nr ew. [...] i [...] we wsi K., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło wymienioną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że w wyniku rozpatrzenia wniosku inwestora - "[...]" s.c. A. B., A.B., Wójt Gminy Z. w/w decyzją odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 2 MW w projektowanej zabudowie produkcyjnej na terenie działek nr ew. [...] i [...] we wsi K., wskazując, że nie zostały spełnione łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o pzp, gdyż żadna z działek na analizowanym terenie nie jest zabudowana zabudową przemysłową, jaką stanowi zabudowa systemami fotowoltaicznymi. Organ podsumowując analizę stwierdził, że nie są spełnione warunki określone w pkt 1 i 3. Dla projektowanej inwestycji nie zachodzą również okoliczności, o których mowa w art. 61 ust. 2- 4 ustawy o pzp. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik spółki cywilnej "[...]" adw. R. B., zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt ustawy o pzp poprzez jego błędną wykładnię. Podniósł, że ustanowiona w tym przepisie zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków zabudowy dostosować ją do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju. Za sprzeczną z prawem należy – zdaniem strony skarżącej – uznać praktykę odmawiającą wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, tylko dlatego, że podobna funkcja nie występuje w obszarze analizowanym. W odwołaniu wskazano również na naruszenie art. 61 ust. 3 ustawy, poprzez jego niezastosowanie, gdy aktualnie panuje pogląd, że elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej, zwolnione z obowiązku dobrego sąsiedztwa, a brak jest przyczyn aby różnicować elektrownie wiatrowe od instalacji fotowoltaicznych. Kolegium rozpatrując sprawę w pierwszej kolejności wskazało, że organ pierwszej instancji nie dostrzegł, że spółka cywilna nie ma zdolności prawnej i nie może być podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym. Podmiotami praw i obowiązków w sferze stosunków zewnętrznych są wszyscy wspólnicy i każdy z nich ma prawo i obowiązek prowadzenia spraw spółki i jej reprezentowania. Zdaniem Kolegium, fakt, że przy nazwie spółki figurują nazwiska wszystkich wspólników nie oznacza, że postępowanie jest prowadzone z udziałem wszystkich wspólników, skoro z treści decyzji i jej uzasadnienia wynika bez wątpliwości, że organ jako stronę postępowania traktował spółkę cywilną, tj. podmiot nie mający zdolności prawnej i sądowej. W konsekwencji Kolegium uznało, że spółka cywilna nie może występować skutecznie z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i nie jest możliwe określenie decyzją jej praw w tym zakresie. Stwierdziło, że wniosek "[...]" s.c. A. B., A. B. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy był obarczony błędem, gdyż zwrócił się podmiot nie mogący być stroną w postępowaniu administracyjnym. Organ pierwszej instancji winien w takim przypadku zastosować procedurę wezwania do usunięcia braków formalnych określoną w art. 64 § 2 k.p.a., czego jednak wadliwie nie uczynił. Następnie Kolegium wskazało na nieprawidłowości sporządzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. Zdaniem Kolegium nie można zgodzić się ze stwierdzeniem zawartym w analizie przez sporządzającego analizę (bo organ pierwszej instancji nie podpisał analizy ani nie opatrzył jej pieczęcią), że przedmiotowa nieruchomość nie posiada frontu działki. Wnioskodawca wskazał, że wjazd na działki planowane pod inwestycję jest zapewniony poprzez istniejący zjazd na działkę nr ew. [...], po której jest dostęp do drogi publicznej. Zatem ta część działki inwestycyjnej nieruchomości, z której dokonuje się zjazdu na działkę nr [...] jest frontem działki. Zgodnie bowiem z § 2 pkt 5 rozporządzenia front działki jest rozumiany jako część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W ocenie Kolegium przyjęcie tezy o braku frontu działki i przyjęcie do analizy obszaru o wielkości 100 m, czyli dwukrotnie większego niż minimalny, uznać należy za naruszenie prawa. Zaznaczyło, że konsekwencją wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego może być też wadliwe ustalenie kręgu osób, którym przysługiwał przymiot strony w toczącym się postępowaniu. Zauważyło, że organ pierwszej instancji ustalając strony nie uwzględnił właścicieli szeregu działek leżących w terenie analizowanym (dz. nr [...], co do których brak jest jakiejkolwiek informacji w aktach sprawy (np. wypisu z ewidencji gruntów). Ponadto organ odwoławczy podniósł, że w analizie jedynie sucho wskazano, że planowana inwestycja nie stanowi urządzeń infrastruktury technicznej, zaś kwestia ta nie została rozwinięta i wyjaśniona. W ocenie Kolegium jest ona istotna, gdyż w razie uznania, że elektrownia fotowoltaiczna stanowi urządzenia infrastruktury technicznej (a w aktualnym orzecznictwie taki pogląd jest prezentowany), to planowana inwestycja nie byłaby badana pod kierunkiem występowania "dobrego sąsiedztwa". Według Kolegium organ pierwszej instancji niejako scedował cały ciężar prowadzenia postępowania na uprawnionego architekta/urbanistę, przyjmując bezkrytycznie wszystkie jego ustalenia. Tymczasem, zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy o pzp, to właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z odrębnych przepisów i stanu faktycznego, jak i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Konkludując, Kolegium stwierdziło, że rozpatrzenie wniosku podmiotu nie będącego stroną w sprawie, niewyjaśnienie w sposób jednoznaczny stanu faktycznego, m.in. poprzez błędne określenie obszaru analizowanego, spowodowało, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy było wadliwe. Naruszone przy tym zostały zasady określone w art. 7, 77 § 1 k.p.a. nakazujące w sposób pełny zebranie i rozpatrzenie materiału zgromadzonego. Konsekwencją powyższych uchybień jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ jej rozstrzygnięcie. W skardze na powyższą decyzję Kolegium profesjonalny pełnomocnik A.B. i A. B. zarzucił naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu i wniósł o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że SKO w sposób bardzo ogólnikowy odniosło się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 3 ustawy o pzp tj. do kwestii zasady dobrego sąsiedztwa jak i uznania elektrowni fotowoltaicznej za urządzenie infrastruktury technicznej, skupiając się w głównej mierze na własnych zarzutach stawianych przez SKO zaskarżonej decyzji Wójta Gminy Z.. W odpowiedzi na skargę SKO w O. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Jednocześnie zaznaczyło, że skoro organ pierwszej instancji w ogóle nie rozważał kwestii uznania elektrowni fotowoltaicznej za urządzenie infrastruktury technicznej, to wiążące stanowisko Kolegium w tym zakresie mogłoby stanowić wyraz naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dopuszczalne zatem było jedynie wskazanie na powstałe wątpliwości w tym zakresie i konieczność ich wyjaśnienie przez organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Badając legalność zaskarżonego aktu, zgodnie z kompetencją ustanowioną w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz w granicach zakreślonych art. 134 § 1 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób, który nakazywałby usunięcie jej z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zadaniem Sądu było zatem dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Oceniając prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wskazać trzeba, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasatoryjnej opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W świetle przedstawionych powyżej rozważań, w rozpoznawanej sprawie uznać należało, że wskazane w zaskarżonej decyzji powody podjętego rozstrzygnięcia stanowiły wystarczające uzasadnienie dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Analiza akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy niewątpliwie bowiem potwierdza, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w oparciu o niewyjaśnione okoliczności faktyczne, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przede wszystkim słusznie organ odwoławczy zauważył, że spółka cywilna nie może występować skutecznie z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i nie jest możliwe określenie decyzją jej praw w tym zakresie. Prawidłowo zatem uznało, że wniosek "[...]" s.c. A.B., A. B. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy był obarczony błędem, gdyż zwrócił się podmiot nie mogący być stroną w postępowaniu administracyjnym, a organ pierwszej instancji w takim przypadku winien był zastosować procedurę wezwania do usunięcia braków formalnych określoną w art. 64 § 2 k.p.a. Trafne są również uwagi organu odwoławczego dotyczące nieprawidłowości sporządzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem zawartym w analizie, że przedmiotowa nieruchomość nie posiada frontu działki. Skoro w tejże analizie wskazano, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, to wadliwy jest wniosek zawarty w analizie, że teren wnioskowanej inwestycji nie posiada frontu działki, gdyż jest zlokalizowany z dala od drogi publicznej. Wskazać należy, że zgodnie z § 2 pkt 5 w/w rozporządzenia pod pojęciem frontu działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Zauważyć należy, że w zacytowanej definicji prawodawca posługuje się ogólnym pojęciem "drogi" w jego najszerszym znaczeniu, a nie w zawężającym znaczeniu "drogi publicznej", "ulicy", "drogi gminnej" itp. (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 maja 2009 r., II SA/Kr 898/08, Lex Nr 569223). Odnosząc tę definicję do stanu faktycznego niniejszej sprawy słusznie organ odwoławczy uznał, że frontem działki jest teren przyległy do działki stanowiącej drogę wewnętrzną. Słusznie także podniósł, że skutkiem przyjęcia przez organ pierwszej instancji tezy o braku frontu działki jest nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego. W § 3 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia wskazano, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Sąd natomiast nie podziela stanowiska organu odwoławczego, że konsekwencją wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego może być też wadliwe ustalenie kręgu osób, którym przysługiwał przymiot strony w toczącym się postępowaniu. Legalna definicja strony postępowania administracyjnego zawarta została w art. 28 k.p.a. W myśl tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Problematyka dotycząca kręgu podmiotów, które mogą domagać się ochrony swego interesu prawnego przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy terenów należących do innych osób jest przedmiotem obszernego orzecznictwa sądowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie bowiem wyjaśniono, że stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z zasady są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy postępowanie, natomiast właściciele i wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z tą nieruchomością, w tym nawet położonych w pewnej od niej odległości, mogą być stroną wówczas, gdy wykażą istnienie swego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego. Wiąże się z tym przyszłe oddziaływanie planowanej inwestycji na uzasadniony prawnie interes lub obowiązek właściciela lub wieczystego użytkownika takiej nieruchomości (por. wyroki NSA: z 28 września 2006 r., II OSK 726/06, Lex nr 203457, z 19 maja 2010 r., II OSK 917/09, Lex nr 597957 i z 26 listopada 2010 r., II OSK 1825/09, Lex nr 746818). W każdej zatem konkretnej sprawie tego rodzaju organ wydający decyzję, ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie, musi badać czy - a jeśli tak, to jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji oraz jego charakter. Badanie, czy dany podmiot legitymuje się przymiotem strony, musi odbywać się poprzez dokonanie przez organ administracji publicznej oceny, w jakim stopniu planowana inwestycja będzie oddziaływać na istniejącą już zabudowę. Tym samym nieuprawniony jest stanowisko Kolegium, że przymiot strony w niniejszej sprawie przysługuje wszystkim właścicielom działek położonych w granicach obszaru analizowanego. Sąd jednakże uznał, że wskazane uchybienie organu odwoławczego nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Zasadne są uwagi Kolegium dotyczące uchybień formalnych załączonej do decyzji Wójta Gminy Z. "Analizy funkcji oraz cech zabudowy do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 2 MW w projektowanej zabudowie produkcyjnej na terenie działek nr ew. [...] i [...] we wsi K.", wskazujące na brak podpisu i opatrzenia pieczęcią organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy. Zgodnie z § 9 ust. 2 w/w rozporządzenia wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, a zatem jako jej integralna część, powinna być podpisana przez Wójta Gminy Z. bądź upoważnioną osobę działającą w imieniu organu. Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji nie dokonał własnej analizy, że elektrowni fotowoltaicznych nie zalicza się do urządzeń infrastruktury technicznej, a kwestia ma istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie. Trafnie wskazał organ odwoławczy, że orzecznictwo w zakresie kwalifikacji urządzeń służących przetwarzaniu jednej energii (wiatrową, słoneczną) w drugą (energię elektryczną), w kontekście art. 61 ust. 3 ustawy pzp nie jest jednolite. Na gruncie spraw dotyczących elektrowni wiatrowych przeważa stanowisko, według którego urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych stanowią urządzenia infrastruktury technicznej i przy ustalaniu warunków zabudowy dla nich nie jest wymagane spełnienie "zasady dobrego sąsiedztwa" określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy pzp (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2251/10, wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 762/12). Reasumując, w ocenie Sądu sformułowane w zaskarżonej decyzji argumenty dawały podstawy do stwierdzenia, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wykazał że postępowanie wymaga uzupełnienia w zakresie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia oraz wyjaśnił, z jakiej przyczyny nie mógł dokonać ustaleń na podstawie zebranych dowodów. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika także, w jakim zakresie materiał dowodowy wymaga uzupełnienia, jak również, że jego uzupełnienie przekracza kompetencje organu odwoławczego, gdyż sanowanie wskazanych braków w postępowaniu odwoławczym prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Stwierdzić zatem należy, że organ odwoławczy nie uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, a wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył ani art. 138 § 2 k.p.a., ani art. 107 § 3 k.p.a. Wskazać także należy, ze działanie organu wyczerpuje wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania . W kontekście zarzutów strony skarżącej wskazać należy, że skoro decyzja kasatoryjna może być wydana wtedy, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Wymieniony organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż orzeczenie organu tej instancji, wydane bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, pozbawione jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot zaskarżenia, a następnie - kontroli (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 900/09, LEX nr 745366). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.