IV SA/Wa 2013/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] lutego 2013r. Minister Środowiska na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] kwietnia 1972r. znak [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister Środowiska podał, że wskazaną decyzją Minister Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego wyraził zgodę na przekazanie w zarząd i użytkowanie Ministerstwu Zdrowia i Opieki Społecznej z przeznaczeniem pod [...] Dom Zdrowia w J. m. in. działki nr [...] położonej w obrębie J. Postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte z urzędu w związku ze skargą E.B., będącego spadkobiercą W. i H.B., na w/w decyzję Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego. Organ podał, iż skarżący podniósł, że kontrolowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego do wymienionej działki nie miał zastosowania art. 14 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym, bowiem w tym czasie właścicielem – wieczystym użytkownikiem działki był następca prawny W. i H.B. – E.B. Minister Środowiska wskazał, iż wyłączenia z państwowego gospodarstwa leśnego i przekazania pod zarząd Ministerstwu Zdrowia i Opieki Społecznej z przeznaczeniem pod [...]Dom Zdrowia w J., dokonano na podstawie art. 7 i art. 14 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.). Wskazał, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji art. 14 ust. 1 pkt d) tej ustawy stanowił, że poszczególne obszary mogą być – po zasięgnięciu opinii właściwych organów planowania przestrzennego – wyłączone z państwowego gospodarstwa leśnego i przekazane pod zarząd innych ministrów z przeznaczeniem na potrzeby uzdrowisk posiadających charakter użyteczności publicznej. Organ nadzoru stwierdził, iż analiza akt sprawy wykazała, że działka nr [...] położona w obrębie J. w dacie wydania przedmiotowej decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] kwietnia 1972 r. wchodziła w skład państwowego gospodarstwa leśnego. Organ podał, iż z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że w dniu 4 lipca 1935 r. pomiędzy Spółką Akcyjną pod firmą "J." Uzdrowisko [...], a H. i W.B. zawarto umowę z której wynika, że Spółka Akcyjna "J." będąca na mocy umowy z Dyrekcją Lasów Państwowych w T. zawartej w dniu 22 lutego 1928 r. dzierżawcą terenów państwowych na [...], odstąpiła prawo długoletniej dzierżawy H. i W.B. Z kolei z pisma Spółki Akcyjnej "J." z dnia 2 stycznia 1936 r. skierowanego do W.B. wynika, że to Dyrekcja Lasów Państwowych w T. zezwoliła na przelanie na W.B. praw długoletniej dzierżawy z tytułu umowy zawartej w dniu 4 lipca 1935 r. W świetle powyższego organ stwierdził, iż przedmiotowa działka wchodziła wówczas w skład państwowego gospodarstwa rolnego. Jednocześnie podkreślił, iż na podstawie wykazu zmian gruntowych, który przyjęto do ewidencji 2 maja 1973 r. Skarb Państwa Polskiego – Okręg Zarządu Lasów Państwowych – wpisano w rubryce oznaczającej stan dotychczasowy, zaś E.B. jako władającego. Z kolei w rubryce dotyczącej stanu nowego wpisano Skarb Państwa Polskiego, jako władającego wpisano: E.B., [...] w J. Biorąc pod uwagę powyższe, Minister stwierdził, że działka nr [...] była nieprzerwanie, aż do czasu przekazania jej w zarząd i użytkowanie Ministerstwu Zdrowia i Opieki Społecznej była częścią państwowego gospodarstwa rolnego. Z kolei znajdujący się w aktach wypis z rejestru gruntów sporządzony w dniu 17 czerwca 1965 r. wskazuje, że przedmiotowa działka była zakwalifikowana jako las. Zdaniem organu nadzorczego zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 14 ust. 1 pkt d) ustawy z dnia 10 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym, uprawniające do wyłączenia obszarów leśnych z państwowego gospodarstwa leśnego. A to oznacza, że decyzja Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] kwietnia 1972 r. nie naruszyła w stopniu rażącym prawa, a zatem brak podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył E.B., podnosząc, że przejęcie działki nr [...], której jest posiadaczem prawnym nastąpiło z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Jego zdaniem Ministerstwo Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego działając w 1972 r. w złej wierze i nie posiadając praw do jego nieruchomości, przekazało nieodpłatnie w zarząd 1,8 ha gruntów w J., w tym działkę nr [...], do której posiada prawo użytkowania wieczystego do 2018 r., jak również posiada prawo zabudowy. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Środowiska decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. Zwrócił uwagę, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] kwietnia 1972 r. Odnosząc się do argumentów skarżącego wyjaśnił, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji dla przedmiotowej nieruchomości nie była prowadzona księga wieczysta, została ona bowiem założona dopiero w dniu 28 listopada 1972 r., zatem nie może być mowy o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Organ podkreślił również, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby E.B. był właścicielem spornej działki nr [...] położonej przy ul. [...] w J. Nie wykazał on również przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, a jak sam wskazał we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dopiero ma zamiar wystąpić z takim żądaniem w trybie art. 209 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Skargę na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł E.B., podnosząc, iż nie zgadza się z tą decyzją i twierdząc, że decyzja Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] kwietnia 1972 r. została wydana z naruszeniem przepisów 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece i art. 14 ust 1 pkt d) ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym. Zdaniem skarżącego art. 14 ust 1 pkt d) ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym, nie mógł stanowić podstawy prawnej do wyrażenia zgody na przekazanie działki nr [...] położonej w J., do której skarżący posiada prawo długoletniej dzierżawy wraz z prawem zabudowy, gdyż tereny budowlane J. podlegały kompetencji Biura Użytków Ubocznych i Gospodarstw Nieleśnych. Podniósł, iż z uwagi na zatwierdzony przez Wojewodę [...] plan zabudowy osiedla J. z dnia [...] lutego 1937 r. oraz § 3 umowy zawartej dnia 22 lutego 1928 r. z Dyrekcją Lasów Państwowych można było przelewać prawa dzierżawne na poddzierżawców, gdyż tereny te zostały wyłączone z produkcji leśnej w celach zabudowy. Zaznaczył, że skoro działka nr [...] została wyłączona z produkcji leśnej, to nie mogła wchodzić w skład gospodarstwa leśnego. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do oceny, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 powyższej ustawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. Badając legalność zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów, Sąd uznał, że zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie prowadzone było w trybie art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem było stwierdzenie, czy decyzja Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] kwietnia 1972 r. znak [...] wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Przede wszystkim wskazać należy, że postępowanie nieważnościowe ma na celu ustalenie czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi wyłom w ustanowionej w art. 16 k.p.a. generalnej zasadzie trwałości decyzji administracyjnych. Z tego też względu, aby mogło dojść do przełamania tej zasady, wady prawne decyzji muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych wad prawnych decyzji, wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Decyzja ta korzysta bowiem z domniemania legalności, będącego konsekwencją w/w zasady. Natomiast przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Stąd też, w tym postępowaniu organ nadzoru nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję, kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny, jak i prawny, z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Z analizy akt administracyjnych sprawy przedstawionych Sądowi wynika, iż słusznie Minister Środowiska uznał, że decyzja Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] kwietnia 1972 r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Podlegająca ocenie przez Ministra Środowiska wymieniona decyzja orzekała o przekazaniu w zarząd i użytkowanie Ministerstwu Zdrowia i Opieki Społecznej nieruchomości leśnej o powierzchni 1,89 ha, stanowiącej działki ewidencyjne nr [...], położonej w Nadleśnictwie D. z przeznaczeniem pod [...] w J. Granice przekazanej nieruchomości oznaczone zostały na załączniku graficznym do decyzji stanowiącym szkic sytuacyjny sporządzonym w skali 1:1000. Jednocześnie w decyzji tej organ wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne i nierolnicze. Podstawą materialnoprawną tej decyzji był art. 7 i 14 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 463 ze zm.), jak również art. 10, 11, 12 oraz 22 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie użytków rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. Nr 27, poz. 249). Stosownie do art. 7 ust. 2 w/w ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym, zmiana uprawy leśnej na inny rodzaj użytkowania może być dokonana jedynie w przypadkach, gdy zmiana taka: a) wynika z gospodarczych lub administracyjnych potrzeb państwowego gospodarstwa leśnego, b) uzasadniona jest interesem publicznym, c) uzasadniona jest interesem obrony lub bezpieczeństwa Państwa, d) przewidziana jest w prawomocnych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, albo niezbędne jest dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Niewątpliwie przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod [...] jest uzasadnione interesem publicznym. Zgodnie zaś z art. 14 tej ustawy w brzmieniu w dacie wydania badanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, ust. 1 lit. d) poszczególne obszary leśne mogły być wyłączone z państwowego gospodarstwa leśnego – po zasięgnięciu opinii właściwych organów planowania przestrzennego i przekazane pod zarząd innych ministrów z przeznaczeniem na potrzeby uzdrowisk posiadających charakter użyteczności publicznej oraz zakładów społecznych służby zdrowia, społeczno – opiekuńczych, jak również stałych urządzeń wypoczynkowych i sportowych. Trafnie zatem zauważył Minister Środowiska, że zgodnie z cytowanym przepisem, wyłączeniu i następnie przekazaniu w zarząd innych ministrów mogły podlegać tylko obszary leśne wchodzące w skład państwowego gospodarstwa leśnego. Dokumenty zgromadzone w sprawie wskazują, że przekazana decyzją Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] kwietnia 1972 r. nieruchomość stanowiła państwowe gospodarstwo leśne pozostające w dacie wydania tej decyzji w zarządzie Nadleśnictwa D., które następnie zostało przyłączone do Nadleśnictwa W. W świetle powyższych okoliczności za nieuprawniony należy uznać zarzut skargi co do naruszenia art. 14 ust. 1 lit. d) ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym. Chybiony również jest zarzut strony skarżącej, że Minister Środowiska naruszył przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, bowiem decyzją z dnia [...] kwietnia 1972 r. wydaną na podstawie przepisów w/w ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie rolnym i naruszenie tych przepisów mogłoby skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Dodatkowo należy zauważyć, że z akt sprawy wynika, iż w dacie wydania decyzji przez Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] nie była prowadzona księga wieczysta. Została ona założona dopiero 28 listopada 1972 r., a to oznacza, że w momencie wydania ocenianej przez Ministra Środowiska decyzji nie mogła mieć zastosowania ochrona w postaci rękojmi ksiąg wieczystych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.