IV SA/Wa 2015/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant ref. Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2018r. Nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez pełnomocnika [...] [...], od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. ustalającej odszkodowanie od Gminy [...] na jego rzecz w wysokości 118 092,00 zł, za przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy [...] działkę gruntu, wydzieloną pod projektowaną w planie zagospodarowania przestrzennego drogę krajową (obwodnicę [...]), oznaczoną symbolem 1 KGP - utrzymał ww decyzję Wojewody w mocy. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że w dniu 30 lipca 1999 r., na wniosek [...] [...], wydana została decyzja Wójta Gminy [...] nr [...], zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości położonej na terenie wsi [...] gm. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr ew. [...], [...], [...] na działki o nr od [...] do [...] i inne, w tym na działkę nr [...] o pow. 1471 m2, która zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym przez Radę Gminy [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. (Dz. Urz. Województwa Warszawskiego Nr 25 poz. 839 z dnia 09.12.1994 r.) przeznaczona została pod drogi publiczne. W wyniku w/w podziału wyodrębniona została m.in. działka ewidencyjna numer [...] z obrębu [...] o powierzchni 1471 m2, wydzielona pod projektowaną w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] drogę krajową (obwodnica [...]) oznaczoną w planie symbolem 1 KGP, za którą ww decyzją Starosta [....] ustalił na rzecz skarżącego odszkodowanie. W dniu 7 października 2013 r. [...] [...] działającego przez pełnomocnika, wniósł do Starostwa Powiatowego w [...], na podstawie art. 98 ust. 3 i art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o ustalenie odszkodowania za ww działkę ewidencyjną nr [...]. Do uzgodnień wysokości odszkodowania pomiędzy byłym właścicielem nieruchomości a Wójtem Gminy [...] nie doszło. W związku z powyższym w dniu [...] sierpnia 2014 r. Starosta [...] wydał decyzję nr [...], orzekającą o ustaleniu i przyznaniu odszkodowania na rzecz [...] [...] na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego [...] [...]. Następnie po rozpatrzeniu odwołań zarówno Gminy [...], jak i [...] [...], reprezentowanego pełnomocnika, Wojewoda [...] w dniu [...] listopada 2014 r. decyzją Nr [...] uchylił ww decyzję Wójta w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając ww wniosek, organ I instancji zlecił wykonanie operatu szacunkowego innemu rzeczoznawcy – [...] [...]. Zastrzeżenia do nowego operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2015 r. wniósł zarówno Wójt jak i skarżący, na które rzeczoznawca majątkowy odpowiedział pismami z dnia 19 sierpnia 2015 r. i z dnia 23 września .2015 r. W dniu 5 listopada 2015 r. Starosta [...] wydał kolejną decyzję nr [...] ustalającą odszkodowanie od Gminy [...] na rzecz [...] [...] za przedmiotową działkę gruntu, ponownie zakwestionowaną zarówno przez Wójta Gminy [...], jak i skarżącego. Wojewoda [...] ponowienie, po rozpoznaniu wniesionych odwołań decyzją z dnia [...] stycznia 2016 roku Nr [...] uchylił ww decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Rozpoznając po raz kolejny ww wniosek, rzeczoznawca majątkowy [...] [...], na zlecenie organu I instancji w dniu [...] kwietnia 2016 r. wykonała nowy operat szacunkowy, dotyczący przedmiotowej działki i na jego podstawie Starosta [...], kolejną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] ustalił odszkodowanie na rzecz skarżącego z powyższego tytułu. Następnie, po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy [...] Wojewoda [...] w dniu [...] marca 2017 r. decyzją Nr [...], ponownie uchylił decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, po rozpatrzeniu zaś odwołania wniesionego przez [...] [...], reprezentowanego przez pełnomocnika, decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. umorzył postępowanie odwoławcze, z powodu uprzedniego już uchylenia powyższej, tej samej decyzji. Po zleceniu wykonania nowego operatu szacunkowego, innemu rzeczoznawcy majątkowemu – [...] [...], do organu wpłynęły kolejne zastrzeżenia skarżącego wniesione do ww operatu szacunkowego, co do których biegły w dniu 21 listopada 2017 r. pocztą elektroniczną złożył wyjaśnienia. Ostatecznie, nie uznając za zasadne stanowisko skarżącego, powołaną wyżej decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. Starosta [...] ustalił odszkodowanie od Gminy [...] na rzecz [...] [...] we wskazanej wysokości 118 092,00 zł. Nie zgadzając się z ww ustaloną kwotą odszkodowania, skarżący wniósł odwołanie, które Wojewoda [...], zaskarżoną do Sądu decyzją, finalnie uznał za bezprzedmiotowe. Wobec powyższego, skarżący wystąpił do tut. Sądu Administracyjnego ze skargą wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ewentualnie o rozpoznanie merytoryczne przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawy, po dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy sporządzonej zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa art. 36 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Powyższej decyzji zarzucił: - naruszenie przepisów art. 6 kpa w zw. z art. 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego wadliwe zastosowanie w sprawie i przyjęcie operatu sporządzonego na tejże podstawie podczas gdy nieruchomość ta nie została przejęta na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych; - art. 6 w zw. z art. 36 ust. 4 cyt. rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie w sprawie i przyjęcie operatu jako dowód w sprawie i na tejże podstawie ustalenie odszkodowania za zajęcie nieruchomości na cele drogowe - wywłaszczenie przed 1 stycznia 1999 roku; - art. 7 i 8 kpa poprzez ich niestosowanie i dopuszczenie jako dowód operatu szacunkowego na podstawie nierzeczywistego stanu prawnego nieruchomości; - art. 80 kpa poprzez brak zadośćuczynienia obowiązkowi sprawdzenia wartości dowodowej operatu szacunkowego, w tym nie wyjaśnienie występujących wątpliwości co do jego wadliwości. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość została przejęta na inwestycję drogową przed datą 10 stycznia 1999 r. co oznacza, iż nie ma zastosowania ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W ocenie skarżącego, stan prawny nieruchomości nie zmienił się, gdyż prawo nie działa wstecz. Wobec powyższego należy stosować przepis § 36 ust. 4 cyt. rozporządzenia. Jednakże, pomimo kilkukrotnego wskazywania przez stronę na powyższe, organ całkowicie pominął stan faktyczny i prawny przedmiotowej nieruchomości, dopuszczając ww operat szacunkowy sporządzony na podstawie innych przepisów, nie znajdujących zastosowania w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącego, ww operat szacunkowy jest niezgodny z przepisami art. § 36 ust. 4 cyt. rozporządzenia a także art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazał, iż wadliwym jest dokonanie porównania nieruchomości niepodobnych leżących poza gminą. Organu nie zweryfikował operatu pod kątem jego zgodności z prawem, co jest jego obowiązkiem. Na przełomie 4 lat prowadzonego postępowania administracyjnego, z każdym rokiem wartość przedmiotowego gruntu ulegała zmniejszeniu, wbrew tendencjom rynkowym. Ogromna różnica wartości gruntu, wynikająca z kolejnych operatów szacunkowych poddaje w wątpliwość rzetelność ostatecznie przyjętego przez organ operatu. Wojewoda [...] nie odniósł się do zarzutu skarżącego uznając, iż 50% spadek wartości jest normalną tendencją. Wojewoda nie odniósł się także do konkretnych zarzutów odwołania co wskazuje, że analiza operatu nie została w ogóle przeprowadzona. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.), uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie jest zasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), oraz rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. We wniesionej skardze skarżący zakwestionował przyjętą przez organ opinię biegłego uznając ją za sporządzoną nieprawidłowo. Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do dokonania oceny prawidłowości sporządzenia ww. operatu szacunkowego, określającego wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości i prawidłowości jego oceny - jako dowodu w prowadzonym postępowaniu. Sąd w całości podzielił stanowisko i argumentację organów orzekających w niniejszej sprawie, odnośnie prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania. W pierwszej kolejności należy wskazać, że wbrew stanowisku skarżącego, w sprawie niniejszej nie miały zastosowania przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Niniejsze postępowanie administracyjne prowadzone było bowiem w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego), i które przeszły z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne - przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Odesłanie przy tym do zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości oznacza między innymi, że odszkodowanie ustalane jest w postępowaniu prowadzonym przez właściwego terytorialnie starostę (art. 129 ust. 1 u.g.n.). Odszkodowanie za wywłaszczenie, do którego zasad i trybu ustalania odsyła ustawodawca w art. 98 ust. 3 u.g.n., określane jest w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości albo w odrębnej decyzji administracyjnej wydawanej w pierwszej instancji przez starostę, zgodnie z art. 129 ust. 1 i 5 u.g.n. W konsekwencji, sprawa odszkodowania za przejęte z mocy prawa działki gruntu na rzecz podmiotów publicznoprawnych wydzielone przy podziale nieruchomości pod drogi publiczne, rozstrzygana jest ostatecznie decyzją administracyjną na zasadach określonych w u.g.n. Z taką też sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż jak prawidłowo zostało ustalone przez procedujące organy, negocjacje w sprawie ustalenia odszkodowania nie doprowadziły do uzgodnienia jego wysokości. Stosownie do art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działki, a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Co do zasady, na podstawie art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Według treści art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Jak stanowi zaś art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Według prawidłowych ustaleń organu, przedmiotowa nieruchomość objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym przez Radę Gminy [...] uchwałą nr [...] z dnia 23 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Województwa Warszawskiego Nr 25 poz. 839 z dnia 09.12.1994 r.). Tym samym, wbrew twierdzeniom skargi, podlegało akceptacji, że wycena przedmiotowych działek została przeprowadzona w oparciu o prawidłową regulację prawną, w tym o § 36 ust. 4 oraz ust. 6 ww rozporządzenia, na co też powołał się rzeczoznawca w spornym operacie. Stosownie do jego treści treści (§ 36 ust. 4 rozp.) w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe, przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1 - 3 stosuje się odpowiednio. Z kolei na podstawie § 36 ust. 6 pkt 2 cyt. rozp., przepisy ust. 1 - 4 stosuje się odpowiednio przy określaniu działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości. Według opinii organów, zaakceptowanej w całości przez Sąd, przedmiotowa opinia z dnia 26 września 2017 r. została prawidłowo sporządzona w oparciu o powyższe przepisy. Zgodnie z jej treścią, wartość działki gruntu przeznaczonej pod projektowaną drogę krajową (obwodnicę [...]), stanowiącej działkę nr [...] o pow. 1471 m2 określono w podejściu porównawczym przy zastosowaniu metody porównywania parami, wykorzystując do porównania transakcje sprzedaży jakie miały miejsce w IV kw. 2015-2017 r. dotyczące nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne, położonych na terenie powiatu legionowskiego. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (§ 4 ust. 3 ww rozporządzenia). Z przeprowadzonej analizy ww operatu szacunkowy z dnia [...] września 2017 r. wynika, że rzeczoznawca majątkowy znalazł przydatne transakcje drogowe na wytyczonym rynku, z których do końcowych porównań przyjął trzy pochodzące z gminy [...] (dwie z [...], jedna z [...]). Oszacowana wartość działki drogowej (80 zł/m2) mieści się w przedziale cen obiektów porównawczych (53-134 zł/m2) i wynika z ocen cech rynkowych przedmiotu wyceny. W ocenie Sądu, ww operat szacunkowy zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu, zastosowano właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość szacowanej nieruchomości mogła stanowić podstawę ustalenia przedmiotowego odszkodowania. Zdaniem Sądu, powyższa opinia jest zgodna z powołaną regulacją prawną jak i przepisem art. 175 ust. 1 u.g.n., w myśl którego rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest do wykonania czynności szacowania nieruchomości zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa oraz standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, w ocenie Sądu, w zdecydowanej części stanowią one powtórzenie stanowiska zawartego we wniesionym odwołaniu, są dość ogólne i nie zawierają merytorycznego uzasadnienia. Trzeba wskazać, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje tylko rzeczoznawca. Również w zakresie wiedzy specjalnej pozostaje dobór do porównań nieruchomości podobnych. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i przeprowadzona analiza, w tym także dotycząca określania cech i ich wpływu na cenę nieruchomości, to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. W sytuacji, kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, zastrzeżenia do wyceny i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę, która nie dysponuje odpowiednimi kwalifikacjami w tej materii, nie może zasługiwać na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 157 ust. 1 u.g.n. pkt 1 oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Z takim wnioskiem, pomimo reprezantacji przez profesjonalnego pełnomocnika, skarżący w toku całego postępowania administracyjnego nie wystąpił. Jeżeli natomiast strona skarżąca kwestionuje ustalenia spornego operatu, zastosowaną metodologię, dobór nieruchomości podobnych, przyjęte wskaźniki korygujące, wkraczając tym samym w wiedzę fachową powinna przedstawić stosowne dowody przemawiające za wadliwością takiego operatu. Natomiast wyłącznie subiektywne przekonanie strony o błędnie dokonanym przez rzeczoznawcę majątkowego opisie nieruchomości wycenianej, doborze cech nieruchomości wycenianej oraz doborze nieruchomości porównawczych, niepoparte stosownymi dowodami, nie może prowadzić do uznania, że przedmiotowy operat z dnia [...] września 2017 r. został sporządzony niezgodnie z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia. Na marginesie należy dodatkowo podnieść, iż przed sądem administracyjnym nie prowadzi się żadnego postępowania dowodowego, o co wnosił skarżący (dowód z opinii biegłego). Sąd bada jedynie zgodność kwestionowanej decyzji z aktualnie obowiązującą regulacją prawną (pod względem formalnym jak i materialnym) tj. o legalności badanej decyzji. Zatem ewentualne żądanie skargi w powyższym przedmiocie nie mogło zostać przez Sąd uwzględnione. Reasumując zatem, Sąd oceniając na podstawie art. 80 kpa wartość dowodową powyższego operatu szacunkowego stwierdził, że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, zawiera uzasadnienie dokonanego wyboru podejścia i metody wyceny, zestawienie stosownych cen transakcyjnych gruntów oraz wnioski rzeczoznawcy majątkowego dotyczące określenia wartości nieruchomości. Stąd też, w ocenie Sądu, operat ten słusznie został przyjęty jako dowód w sprawie i stanowi podstawę ustalenia odszkodowania. Sąd również, poddając wnikliwej analizie prowadzone przez organy postępowanie administracyjne, nie dopatrzył się żadnych uchybień proceduralnych stanowiących o konieczności wyeliminowania podważanych przez skarżącego decyzji z obrotu prawnego. Z powyższych względów, Sąd uznając skargę za niezasadną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.