IV SA/Wa 2016/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska sędzia WSA Alina Balicka po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skarg J. G., M. B. i M. D. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. ze skargi J. G. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], 2. oddala skargę M. B. i M. D., 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2019 r. Wojewoda [...] (dalej także "Wojewoda", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu zażaleń: M. B. i M. D. oraz J. G., utrzymał w mocy postanowienie Starosty P. z [...] kwietnia 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego "celem wyjaśnienia nieprawidłowości przy aktualizacji listy udziałowców Własnościowej Wspólnoty Gruntowej wsi G., gm. S. i powołania spółki dla tej wspólnoty oraz wydania statutu". Stan faktyczny sprawy jest następujący. W odniesieniu do wspólnoty gruntowej wsi G. zostały wydane ostateczne decyzje administracyjne: decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z [...] stycznia 1964 r. zmieniona decyzją Starosty P. z [...] kwietnia 2012 r., określająca nieruchomości stanowiące wspólnotę gruntową tej wsi oraz decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z [...] kwietnia 1964 r. ustalająca wykaz uprawnionych do udziału we wskazanej wspólnocie gruntowej o łącznej powierzchni 51,6400 ha, ustalająca wykaz obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących udziałów. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r poz. 703 ze zm.), dalej jako: "ustawa", osoby uprawnione do udziału we wspólnocie zobowiązane są do utworzenia spółki, której zadaniem będzie sprawowanie zarządu nad wspólnotą i właściwe zagospodarowanie gruntów wchodzących w jej skład. Decyzją z [...] stycznia 2017 r. Starosta P. zatwierdził statut Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi G. Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem [...] stycznia 2017 r. Powyższy statut do zatwierdzenia przedłożył zarząd omawianej spółki. Starosta stwierdził, że spełnia ten statut przesłanki art. 17 ustawy. W aktach znajduje się wypis z rejestru gruntów obejmujący Wspólnotę, według stanu na 16 stycznia 2017 r., gdzie jako udziałowiec wpisany jest m.in. S. G. i M. D. Także wykaz osób uprawnionych we wspólnocie na dzień 1 lutego 2017 r. sporządzony przez geodetę uprawnionego B. G., wedle którego na dzień 1 lutego 2016 r. widnieje m.in. M. D. oraz w miejsce S. G. – Skarb Państwa. Nazwisko "B." nie widnieje w zestawie udziałowców. M. D. podjął działania celem weryfikacji listy udziałowców we wspólnocie. Organ wydał postanowienie z [...] sierpnia 2017 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją o zatwierdzeniu statutu spółki wspólnotowej. Dalej postanowienie z tej samej daty o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia do ewidencji gruntów i budynków zmian w składzie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. Zarząd spółki bowiem wnioskiem z dnia 22 lutego 2017 r. wystąpił o wprowadzenie w ewidencji gruntów i budynków zmian w składzie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, przedkładając wykaz osób uprawnionych, sporządzony przez uprawnionego geodetę B. G. Zmiana ta została wprowadzona w dniu 6 marca 2017 r. nr [...]. Następnie pismem z 14 marca 2019 r. (złożonym w organie 26 marca 2019 r.) M. D., M. B. i J. G. wnieśli o wszczęcie postępowania administracyjnego celem wyjaśnienia nieprawidłowości przy aktualizacji listy udziałowców wspólnoty gruntowej wsi G., powołania spółki oraz wydania statutu tej spółki. W piśmie kwestionują kompetencje zebrania udziałowców wspólnoty z 22 sierpnia 2016 r., na którym wybrano zarząd spółki oraz podnoszą nieprawidłowości uchwały z 22 sierpnia 2016 r. w sprawie wyboru zarządu i komisji rewizyjnej, żądają wyjaśnienia na jakiej podstawie geodeta sporządził wykaz osób uprawnionych do wspólnoty oraz w jaki sposób uaktualniono wykaz uprawnionych, przy tym bez upublicznienia tej czynności. W odpowiedzi na powyższe pismo Starosta P. postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. na podstawie art. 61 a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Twierdzi, że zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy jedynie zarząd może zgłaszać wszelkie zmiany w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, zmiany statutu oraz zmiany w składzie osobowym zarządu. Uczestnicy wspólnoty jako osoby fizyczne nie mają tego uprawnienia, stąd z przyczyn podmiotowych postępowanie nie może być prowadzone. Zażalenia od tego postanowienia wnieśli M. B. i M. D. oraz J. G. Wojewoda [...] utrzymując w mocy odmowę wszczęcia postępowania potwierdził, że wszelkie późniejsze zmiany dotyczące wykazu osób uprawnionych do wspólnoty zgłasza zarząd spółki. Na zarządzie spoczywa obowiązek aktualizacji danych poprzez zgłaszanie do ewidencji tych zmian. W oparciu o ten obowiązek zarząd wystąpił o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków, przedkładając aktualny wykaz udziałowców sporządzony przez geodetę. Starosta nie jest natomiast uprawniony do badania prawidłowości wyboru organów wspólnoty gruntowej. Kwestionowanie uchwał podjętych przez te organy może nastąpić jedynie w drodze powództwa do sądu powszechnego w terminie 30 dni od dnia otrzymania informacji o uchwale, jednak nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia jej podjęcia. Odnośnie zarzutu J. G. poprzez przekazanie gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa jego poprzednik wyzbył się gospodarstwa rolnego, tym samym utracił uprawnienie do udziału we wspólnocie. Bez znaczenia jest fakt przyznania własności działki 0,5 ha na rzecz ojca do użytkowania, do której był uprawniony po przekazaniu gospodarstwa w zamian za świadczenie emerytalne. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Wojewody Mazowieckiego zostały wniesione przez M. B. i M. D. (sygn. akt IV SA/Wa 2017/18) oraz J. G. (sygn. akt IV SA/Wa 2016/18). Ze względu na zaskarżenie dwiema skargami tego samego aktu administracyjnego postanowieniem z 16 stycznia 2020 r. sprawy z obydwu skarg zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz zarządzono prowadzenie ich pod wcześniejszą sygnaturą akt tj. IV SA/Wa 2016/19. Skarga M. B. i M. D. zarzuca naruszenie art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy. Skarżący twierdzą, że Starosta P. na wniosek zarządu wybranego przez osoby nieuwidocznione na liście udziałowców zatwierdził statut spółki. Nazwiska osób składających wniosek do Starosty nie pokrywają się z nazwiskami uwidocznionymi na wskazanym wypisie z ewidencji gruntów i budynków. Ponadto jedyny żyjący udziałowiec nie podpisywał się pod wnioskami składanymi do Starostwa. Twierdzą, że dla wspólnoty od 1964 r. nie została utworzona spółka. Twierdzą, że konieczne jest wyjaśnienie nieprawidłowości przy aktualizacji listy udziałowców. Skarga J. G. dotyczy odmowy przyznania mu prawa do udziału we wspólnocie z uwagi na przekazanie gospodarstwa rolnego przez rodziców na własność Skarbu Państwa. Twierdzi, że w rejestrach do 2017 r. jako udziałowiec figurował jego ojciec – S. G. Twierdzi, że ani jego ojciec, ani on nie zbywali udziału we wspólnocie, a wymaga taka czynność zachowania formy aktu notarialnego. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga J. G. jest zasadna, natomiast M. B. i M. D. podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności sąd wojewódzki bada legalność zaskarżonego aktu niezależnie od zarzutów podniesionych przez stronę w skardze. Innymi słowy nie jest związany zakresem tych zarzutów, lecz orzeka w granicach danej sprawy. Dostrzegając pewną nieporadność w sformułowaniu zarzutów skarg sąd stwierdza, że M. B. i M. D. kwestionują po pierwsze powołanie spółki do zagospodarowania tej wspólnoty gruntowej oraz dokonanie wyboru zarządu tej spółki i w konsekwencji kompetencje tego zarządu do reprezentowania spółki i występowania przed organami administracji publicznej, po drugie ustalenie listy udziałowców wspólnoty gruntowej. Jeśli chodzi o J. G., to zarzut dotyczy pominięcia go jako spadkobiercy S. G. (poprzednio udziałowca wspólnoty) w aktualnym zestawieniu udziałowców. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy osoby uprawnione do udziału we wspólnocie powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. Utworzenie spółki następuje w drodze uchwały powziętej większością głosów uprawnionych do udziału przy obecności przynajmniej ich połowy. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy członkami spółki są osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej. Przepis art. 18 ust. 2 stanowi natomiast, że nazwa spółki, skład zarządu oraz obszar wspólnoty i wykazy osób uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie bowiem po wejściu w życie omawianej ustawy zostały wydane decyzje realizujące obowiązek wynikający z art. 18 ust. 2 ustawy. Mianowicie została wydana z urzędu decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z [...] stycznia 1964 r. zmieniona decyzją Starosty P. z [...] kwietnia 2012 r. określająca nieruchomości stanowiące wspólnotę gruntową (wykaz przedmiotowy) oraz decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z [...] kwietnia 1964 r. ustalająca wykaz uprawnionych do udziału we wskazanej wspólnocie gruntowej o łącznej powierzchni 51,6400 ha (wykaz podmiotowy) oraz ustalająca wykaz obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących udziałów. Wszelkie zatem następcze zmiany danych w stosunku do wykazanych powyższymi decyzjami podlegają obligatoryjnemu zgłoszeniu przez zarząd spółki. Zmiany te nie podlegają natomiast ujawnieniu z urzędu. Na zarządzie ciąży obowiązek informowania organu ewidencyjnego o zmianach, które następują we wspólnocie i są wynikiem różnych czynności prawnych i faktycznych. Obowiązek informowania ma niejako charakter sprawozdawczy i rejestrujący zmiany, które zachodzą w obrębie podmiotowym i przedmiotowym wspólnoty. Przy czym szereg czynność, które podlegają zgłoszeniu jest wynikiem podjętych przez osoby uprawnione do udziału we wspólnocie uchwały – choćby przekładowo uchwała w sprawie utworzenia spółki do sprawowania zarządu, uchwała o uchwaleniu statutu spółki oraz jego zmiany, wybór przewodniczącego i pozostałych członków zarządu. Stanowi o tym § 11 ust. 2 w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 zarządzenia Ministra Rolnictwa oraz Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z 29 kwietnia 1964 r. w sprawie ustalenia wzoru statutu spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej. Co prawda zgodnie z art. 87 Konstytucji RP zarządzenia nie są obecnie źródłem prawa, niemniej jednak zarządzenie to może zostać odczytane jako instrukcja w jakiego rodzaju sprawach osoby uprawnione do udziału podejmują decyzję poprzez podjęcie uchwały z racji kolegialnego charakteru zebrania członków wspólnoty. Zgodnie zaś z art. 19 a ust. 1 ustawy powództwo o uchylenie uchwały spółki może być wniesione do sądu w terminie 30 dni od dnia otrzymania informacji o uchwale, jednak nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia jej powzięcia. Przepis ten przewiduje dalej podstawy formalnoprawne zaskarżenia uchwały oraz podmioty uprawnione do wytoczenia takiego powództwa. Ponieważ utworzenie spółki do sprawowania zarządu nad wspólnotą następuje w drodze uchwały powziętej większością głosów uprawnionych do udziału oznacza to, że M. B. oraz M. D. prawidłowość powołania spółki mogą zwalczać jedynie w drodze wytoczenia powództwa o uchylenie uchwały o utworzeniu spółki do sprawowania zarządu nad wspólnotą. Taki tryb natomiast może być realizowany wyłącznie przed sądem powszechnym, nie zaś na drodze administracyjnej. Oznacza to, że z przyczyn przedmiotowych nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego. Jak wynika z pism składanych przez M. D. i M. B., poza kwestią personalnej obsady zarządu (M. D. i był w składzie poprzedniego zarządu, który został odwołany zebraniem Wspólnoty w dniu 22 sierpnia 2016 r.) i na tę uchwałę przysługiwało powództwo do sądu powszechnego oraz skutkiem tego na wniosek nowego zarządu zatwierdzenie statutu spółki, przedmiotem sporu jest ustalenie nowej listy udziałowców we wspólnocie w oparciu o wykaz sporządzony przez geodetę B. G. Zmianę tę należy zakwalifikować jako późniejszą zmianę w wykazie osób uprawnionych, o której mowa w art. 18 ust. 2 ustawy. W tym zakresie właściwa jest droga administracyjna, ale obydwoje skarżący nie wykazali, aby w tym zakresie ich prawa zostały naruszone. Natomiast rację ma organ, że wyłączną kompetencję do rejestracyjnego zgłaszania zmian ma zarząd spółki, nie zaś członkowie spółki do zagospodarowania wspólnoty. M. D. nadal jest wskazany jako udziałowiec we wspólnocie i jego sytuacja w tym zakresie nie uległa żadnej zmianie, natomiast odnośnie M. B. nie wykazała ona na żadnym etapie postępowania jaki był jej poprzednik prawny, który był udziałowcem, a następnie został usunięty z wykazu tych osób. Inna sytuacja natomiast ma miejsce w przypadku skarżącego J. G. Należy powtórzyć także wobec niego, że wszelkie uchwały podjęte przez zebranie członków spółki nie podlegają kontroli w trybie administracyjnym, lecz konieczne jest wytoczenie przez członka wspólnoty powództwa przed sądem powszechnym. Istota natomiast sporu w tym wypadku sprowadza się do pytania jaką drogę przepisy prawa przewidują dla weryfikacji spornej zmiany w wykazie osób uprawnionych do wspólnoty. W sprawie tej bowiem poprzednio udziałowcem był ojciec skarżącego (tak twierdzi skarżący) S. G., obecnie jest nim Skarb Państwa. Syn nie zgadza się z dokonaną zmianą, a organ odmawia mu przymiotu strony w tym postępowaniu wywodząc, że jedynie spółka jest stroną tego postępowania. Nie kwestionując treści art. 18 ust. 2 ustawy, który został prawidłowo zinterpretowany przez organ, Sąd zauważa, że przepis ten reguluje klasyczną sytuację wprowadzania niekwestionowanych zmian. Zarząd zgłasza zmiany, a organ je rejestruje. W tej natomiast sprawie spór dotyczy treści tych zmian, które zdaniem skarżącego G. nie miały miejsca. W takim wypadku w ocenie Sądu legitymacja J. G. winna zostać oceniona na gruncie ogólnych reguł k.p.a. zawartych w art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że ma on interes prawny w żądaniu weryfikacji wpisu do ewidencji gruntów. Rzecz dotyczy aktu rejestracji zmian dokonanych w dniu 6 marca 2017 r. nr [...] na wniosek zarządu spółki. Organ zatem bezzasadnie odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a k.p.a. z przyczyn podmiotowych. Winien bowiem wszcząć postępowanie i przeprowadzić ocenę prawidłowości zarejestrowanych zmian w ewidencji gruntów odnośnie wpisu w miejsce S. G. Skarbu Państwa. Co prawda w uzasadnieniu znajduje się fragment wyjaśniający pominięcie w zestawie udziałowców J. G. jako spadkobiercy S. G., jednak organ nie zgromadził w aktach żadnych dokumentów, w oparciu o które poczynił takie ustalenia. Uchybił zatem regułom postępowania dowodowego i z tego względu zaskarżone postanowienie w tym zakresie nie poddaje się kontroli sądowej. Poza wszystkim należy stwierdzić, że przekazane akta generalnie nie są kompletne i nie zawierają dokumentów, które następnie organ przywołuje jako podstawę ustaleń faktycznych i prawnych – choćby decyzje z 1964 r. Dopiero zgromadzenie i ponowna ocena dokumentów dotyczących udziału S. G. we wspólnocie po wszczęciu postępowania administracyjnego pozwoli na ocenę, czy wykaz sporządzony przez geodetę i następnie zgłoszony w ewidencji nie narusza prawa w sposób rażący. Z tych powodów Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je ze skargi J. G. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) i art. 135 p.p.s.a. Natomiast nie znalazł takich podstaw, aby w zakresie interesu prawnego M. B. i M. D. uwzględnić ich skargę, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.