IV SA/Wa 2017/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2009 r. sprawy ze skargi P. H., B. H. i I. K. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia - oddala skargę - Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] października 2008 r. Minister Gospodarki, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy swoja decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r., którą odmówiono, na podstawie art. 157 § 1 K.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Aprowizacji i Handlu z dnia [...] lutego 1946 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn. M. w miejscowości W. pow. R. oraz orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] czerwca 1948 r. o przejęciu na własność państwa przedsiębiorstwa pn. M. Odmowa była następstwem złożenia wniosku przez K. S. (syna K. S.) i L. H., w których miejsce wstąpili A. S., J. M., M. D., I. K., B. H. i P. H. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ opisał zwięźle przebieg sprawy. Wskazał, iż przesłanką odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczeń jest brak dokumentów, które potwierdzałyby, iż wnioskodawcy mają przymiot strony w toczącym się postępowaniu. Wskazano, iż na podstawie dotychczas pozyskanych dokumentów nie jest możliwe ustalenie, przez kogo prowadzone było przedsiębiorstwo w W., na etapie wydawania kwestionowanych orzeczeń z lat 40-tyh ubiegłego wieku. Sporządzony 20 kwietnia 1946 r. kwestionariusz wskazuje, iż przedmiotowe przedsiębiorstwo działało w formie spółki jawnej, zatem zgodnie z ówczesnym prawodawstwem właścicielem przedsiębiorstwa była spółka jawna, nie zaś osoby fizyczne. Z kolei z przedłożonego pisma z dnia 29 sierpnia 1936 r. wynika, iż przedsiębiorstwo było własnością spółki komandytowej. Wyklucza to możliwość jednoznacznego ustalenia statusu własnościowego omawianego przedsiębiorstwa (współwłasność, spółka komandytowa spółka jawna). Wobec wielości form prawnych działania przedmiotowego przedsiębiorstwa, wyłącznie dokumenty wyszczególnione przez organ w toku postępowania pozwoliłyby na prawidłowe określenie, czy przedmiotowe przedsiębiorstwo w dacie wydania kwestionowanych decyzji stanowiło własność osób fizycznych czy spółki prawa handlowego. Wskazanymi przez organ dokumentami były np. wypis z rejestru handlowego, karty rejestracyjne, zgłoszenia przemysłu, dokumenty podatkowe, umowy dotyczące rozporządzenia przedsiębiorstwem. Odnosząc się do podniesionych w toku postępowania zrzutów organ stwierdził m.in.: - organ administracji, z uwagi na słuszny interes stron, w początkowym etapie postępowania zmierzał do ustalenia przedmiotowych i podmiotowych przesłanek warunkujących dopuszczalność wniosku (na tym etapie wydano postanowienie o wszczęciu postępowania), - organ w korespondencji z wnioskodawcami posługiwał się określeniem, iż K. S. był współwłaścicielem przedsiębiorstwa, jednak jednocześnie wskazywał na konieczność udokumentowania tej okoliczności odnośnymi dowodami, - organ nie uzależnia uznania K. S. za właściciela przedsiębiorstwa jedynie od uzyskania stosownego odpisu z rejestru handlowego - w toku postępowania wskazywano inne dokumenty, które umożliwiłyby wyjaśnienie zaistniałych wątpliwości, - nie trafny jest zarzut zagubienia dokumentów przez organ prowadzący postępowanie - gdy chodzi o pismo z dnia 25 maja 1991 r. organ orzekający dysponuje zarówno pismem przewodnim jak i załącznikami do niego, dokumenty te nie zawierają niezbędnych informacji, - dokumenty na okoliczność prawa własności nieruchomości, gdzie prowadzone było przedsiębiorstwo, nie stanowią dowodu na okoliczność czyją własnością było samo przedsiębiorstwo, - w kwestii postępowania w sprawie nabycia prawa do spadku po L. H. (brak ostatecznego postanowienia sądu polskiego o zatwierdzeniu postanowienia wydanego przez sąd zagraniczny w E.) organ wskazał, iż kwestia ta nie ma znaczenia dla rozstrzygniecie w sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Gospodarki złożyli: P. H., B. H. i I. K. W skardze oraz dodatkowych pismach procesowych (k. 2-4, 14-15, 114, 128, 153, 165, 177) sformułowali następujące zarzuty: - postępowanie toczyło się przewlekle, organy zwracały się o przesłanie dokumentacji chociaż były w jej posiadaniu (pismo z 25 stycznia 1993 r.), w wyniku przewlekłości postępowania doszło do rozdysponowania majątku przedsiębiorstwa, którego zgodność z prawem nacjonalizacji jest kwestionowana, - nie przeprowadzono postępowania, co do meritum sprawy - nie zbadano, czy decyzje w przedmiocie nacjonalizacji nie są dotknięte wadą nieważności (ta okoliczność w ocenie Skarżących nie ulega wątpliwości), - postępowanie dotyczyło wyłącznie połowy przedsiębiorstwa, bowiem drugą jego część przejęto w trybie przepisów o majątkach opuszczonych i poniemieckich; jednocześnie nie wyjaśniono, kto jest stroną postępowania, w kontekście aktualnych użytkowników bądź właścicieli znacjonalizowanego przedsiębiorstwa; zwrócono uwagę, iż decyzje doręczono p. J. J., nie wskazując, jaki ma interes w sprawie (k. 28), następnie jednak zauważono, iż osoba ta nabyła użytkowanie wieczyste spornych gruntów (k. 177), - zwrócono uwagę na nieprawidłowości dotyczące postępowania związanego z badaniem legalności nacjonalizacji młyna w M., - w sprawie wydano postanowienie o przeprowadzeniu opinii z biegłego (19 września 2006 r.), - nie zasadne jest żądanie przedkładania dodatkowych dokumentów potwierdzających prawa do spadku po L. H., - istnieją dowody, iż parcele, na których zlokalizowane było przedsiębiorstwo, stanowiły współwłasność osób fizycznych - K. S. i F. K. po połowie (uwierzytelnione tłumaczenia z ksiąg wieczystych dotyczące parcel w W. nr [...], [...], [...], [...]), - zgromadzone w toku postępowania nacjonalizacyjnego (w latach 40 tych) dokumenty nie są wiarygodne, bowiem wskazano w nich, iż zarząd nad przedsiębiorstwem, także w czasie okupacji, sprawowali właściciele - K. S. i F. K., tymczasem K. S. zmarł w 1936 r., - trwają poszukiwania przez skarżących dokumentów, mogących służyć ustaleniu statusu przedsiębiorstwa, lecz nie przynoszą one skutku. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przedmiotem rozstrzygania w przedmiotowej sprawie była wyłącznie kwestia procesowa związana z ustaleniem, czy wnioskodawcy mają interes prawny dla żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności orzeczeń dotyczących statusu przedsiębiorstwa w W. Orzekanie w tym przedmiocie powinno następować na zasadzie art. 157 § 2 K.p.a. Poza granicami sprawy, na tym etapie postępowania, jest zagadnienie, czy kwestionowane decyzje z lat 40 - tych ubiegłego wieku są dotknięte wadą nieważności (orzekanie na zasadzie art. 158 § 1 K.p.a.). Stąd bezzasadne są obecnie zarzuty skargi w kwestii ewentualnej wadliwości decyzji dotyczących przedsiębiorstwa w W. (dotyczące ustanowienia zarządu jak i nacjonalizacji). Jest niesporne w sprawie, iż przedmiotem orzekania w obu decyzjach dotyczących młyna w W. jest to samo przedsiębiorstwo określone jako "M." (orzeczenie z [...] lutego 1946 r.) lub jako "M." (orzeczenie z dnia [...] czerwca 1948 r.). W przypadku obu orzeczeń, w myśl stosownych regulacji normatywnych - dekretu w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz.U. z 1918 r. Nr 21 poz. 67 ze zm.) jak i ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17 ze zm.) - przedmiotem orzekania było "przedsiębiorstwo". Jak trafnie wskazał organ administracji w sprawach dotyczących orzeczeń, mocą, których orzekano w kwestiach majątkowych przedsiębiorstw (objęcie w zarząd, nacjonalizacja), status strony (art. 28 K.p.a.) przysługuje osobom fizycznym (ich spadkobiercom), o ile przedsiębiorstwo stanowiła własność tych osób lub spółkom prawa handlowego (ewentualnie podmiotom, na które z mocy określonych przepisów nastąpiła sukcesja praw majątkowych tych spółek). W tym drugim przypadku interes spółki reprezentowany jest przez właściwego przedstawiciela podmiotu. Trafnie skonkludował organ administracji, iż zgromadzone przez wnioskodawców dokumenty, nie dają podstaw do ustalenia, kto prowadził przedsiębiorstwo w W. Istniejące, szczątkowe dokumenty (w tym dostarczone przez stronę) wskazują, iż 1936 roku było ono prowadzone przez spółkę komandytową. Z kolei dokumenty z roku 1946, w świetle których przedsiębiorstwo należało do współwłaścicieli m.in. K. S. (ojca), są w tym zakresie niewiarygodne (na co wskazuje się nawet w skardze), skoro osoba ta zmarła już w 1936 roku. Na braki w dokumetacji zwracał wnioskodawcom uwagę organ administracji, w toku podejmowanych czynności w sprawie. Sam fakt sukcesji praw majątkowych po zmarłym w 1936 roku K. S. oraz po jego żonie, nie stanowi wystarczającej przesłanki aby uznać, iż wskazane osoby mają interes prawny w sprawie. O ile bowiem przedsiębiorstwo prowadzone było w formie spółki prawa handlowego, uprawnionym do jej reprezentowania są organy tej spółki, przy czym nie bez znaczenia byłoby w formie jakiej spółki powadzona była działalność. Brak stosownej dokumentacji, która pozwalałaby potwierdzić uprawnienia skarżących (ich interes prawny) w postępowaniu, pomimo obowiązującej w polskiej procedurze administracyjnej zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), wyklucza uznanie, iż określone osoby mogą skutecznie żądać prowadzenia postępowania w sprawie orzeczenia dotyczącego określonego przedsiębiorstwa. W kwestii wykazania, czy określonej osobie przysługuje status strony, na etapie samego żądania wszczęcia postępowania, ciężar udowodnienia istotnych w tej mierze okoliczności spoczywa na wnioskodawcy. Bowiem to zainteresowany obowiązany jest wykazać, iż może żądać podjęcia określonych czynności przez organ administracji publicznej w swoim indywidualnym interesie. Organ administracji obowiązany jest wyłącznie udzielać wyczerpujących informacji dotyczących istotnych okoliczności, których wykazanie jest niezbędne przez wnioskodawcę (art. 8 i 9 K.p.a.). Dopiero, o ile postępowanie zostanie skutecznie wszczęte na wniosek jego strony, obowiązek ustalenia pozostałych stron spoczywa na organie administracji, w myśl zasady wyjaśnienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu wszystkich stron (art. 7 K.p.a.). Nota bene w przedmiotowej sprawie, także wnioskodawcy wskazują, iż pomimo podejmowania licznych prób nie zdołali odnaleźć przykładowo wskazywanych przez organ administracji dokumentów, z których mogłyby wynikać ich uprawnienia do kwestionowania orzeczeń dotyczących przedsiębiorstwa w W. W aktach administracyjnych znajduje się także m.in. informacja, iż K. S. (pierwotny wnioskodawca) ubiegał się już o odszkodowanie, w związku z treścią Polsko-Amerykańskiego Układu Odszkodowawczego, jednak jego roszczenia zostały wówczas (w 1964 roku) oddalone z uwagi na brak dokumentów potwierdzających prawo do mienia (pismo z Ministerstwa Finansów z dnia 4 lutego 1994 r.). Brak dokumentów, z których wnioskodawcy mogliby wywieść swoje uprawnienia zamyka im aktualnie drogę żądania ochrony praw majątkowych znacjonalizowanego przedsiębiorstwa w W., w tym badanie legalności aktów administracyjnych jego dotyczących. W razie odnalezienia stosownych dokumentów, będzie możliwe natomiast wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 §. 1 pkt 5 K.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, co następuje. Zasadny wydaje się zarzut przewlekłości postępowania w sprawie (toczy się od lat 90 ubiegłego wieku), kwestia ta nie miała jednak wpływu na wynik sprawy. Twierdzenie skarżących, iż w sprawie istniały dokumenty pozwalające na ustalenie, jaki był status nacjonalizowanego przedsiębiorstwa (kwestia mająca zasadnicze znacznie w przedmiotowej sprawie), lecz zostały one zagubione przez organ administracji nie zostało w przekonywujący sposób uprawdopodobnione. W szczególności nie sprecyzowano, jaki dokument na tą okoliczność istniał i co potwierdza taką tezę. Nie można uznać, iż ogólne stwierdzenie zawarte w korespondencji pomiędzy organami administracji, iż przekazano pełną dokumentację dotyczącą nacjonalizacji, potwierdza istnienie w niej dokumentu precyzującego status nacjonalizowanego przedsiębiorstwa, co ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia oceny, kto ma status strony w postępowaniu. Pomimo pewnych nieprawidłowości w procedowaniu organu (w kwestii przewlekłości postępowania), wobec zasady zaufania do działania organu administracji publicznej, nieuprawniona byłoby w takiej sytuacji domniemanie zagubienia dokumentów. Poza granicami sprawy są kwestie dotyczące postępowania w przedmiocie młyna w M., jak również kwestie domniemanych nieprawidłowości związanych ze sprzedażą majątku przedsiębiorstwa. Bez znaczenia jest także kwestia, iż orzeczenie nacjonalizacyjne dotyczyło połowy przedsiębiorstwa (w pozostałej części zostało przejęte jako minie poniemieckie). Trafnie uznał organ administracji, iż samo udokumentowanie ujawnienia nieruchomości, gdzie prowadzone było przedsiębiorstwo, w księgach wieczystych, jako współwłasności K. S. nie stanowi wystarczającej podstawy do uznania, jego spadkobierców, jako mających przymiot strony w sprawie dotyczącej tego przedsiębiorstwa. Bowiem zakres znaczenia określenia "przedsiębiorstwo" jest inny niż "nieruchomość". Własność nieruchomości może stanowić przykładowo składnik majątku przedsiębiorstwa. Parcela może być także wykorzystywana przez przedsiębiorstwo na podstawie innego tytułu niż prawo własności. Podnoszone kwestia postępowania spadkowego po L. H. nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. Jak wskazał w uzasadnieniu orzeczenia organ administracji, zagadnienie to nie było ostatecznie przesłanką orzekania na etapie ponownego rozpoznawania sprawy. Przywołaną w uzasadnieniu orzeczenia przyczyną odmowy wszczęcia postępowania był brak możliwości wykazania, iż ewentualni następcy prawni K. S. mają status strony w postępowaniu dotyczącym przedsiębiorstwa w W. Odnosząc się do kwestii wydania, znajdującego się aktach sprawy, postanowienia w przedmiocie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego należy stwierdzić, iż podjęcie tego rodzaju czynności musiało się wiązać z prowadzeniem postępowania, co do meritum w kwestii, czy orzeczenie jest dotknięte kwalifikowaną wadliwością (tryb art. 158 §. 1 K.p.a.). Trzeba dostrzec również, iż w aktach administracyjnych znajduje się informacja (z dnia 4 stycznia 1993 r.) o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności kwestionowanych orzeczeń. Następnie w piśmie z dnia 1 lutego 2007 r. poinformowano wnioskodawców o braku stosownych dokumentów, potwierdzających ich legitymacje do żądania stwierdzenia nieważności orzeczeń. O ile w toku postępowania zwykłego zostanie ujawniona przeszkoda dla dalszego procedowania w sprawie (np. brak legitymacji do żądania przez wnioskodawcę wszczęcia postępowania) sprawa powinna zostać umorzona, w myśl art. 105 § 1 K.p.a. Zasada ta powinna znaleźć zastosowanie także w postępowaniu w trybie nadzwyczajnym (stwierdzenie nieważności), co oznacza, iż procesowo należało wydąć orzeczenie o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, zamiast odmawiać jego wszczęcia na zasadzie art. 157 § 3 K.p.a. Wskazane uchybienie przepisom postępowania (przywołanie w sentencji decyzji niewłaściwego trybu wydania orzeczenia) nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro oba rodzaje orzeczeń skutkują zaprzestaniem prowadzenia, na wniosek skarżących, postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczeń. Powodują również analogiczne skutki w kontekście kwestii przesądzonych decyzjami (analogicznie do instytucji powagi rzeczy osądzonej). Stwierdzenie wskazanego uchybienia przepisom postępowania nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, co wynika a contrario z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.