IV SA/Wa 2018/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania instalacji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz E. Z. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2019 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu odwołania E. Z. (dalej skarżąca) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2018 r, wstrzymującej z dniem [...] kwietnia 2019 r. użytkowanie instalacji trzody chlewnej, eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wstrzymania użytkowania instalacji i wyznaczył nowy termin wstrzymania użytkowania instalacji na dzień [...] sierpnia 2019 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Ochrony Środowiska przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził w dniach od [...] września do [...] października 2018 r. kontrolę w Gospodarstwie Rolnym prowadzonym przez skarżącą w miejscowości [...]. W trakcie kontroli potwierdzonej Protokołem kontroli [...], podpisanym przez stronę bez zastrzeżeń organ ustalił, że w gospodarstwie eksploatowana jest instalacja do chowu trzody chlewnej. Chów prowadzony jest w 5 chlewniach: dwie chlewnie o powierzchni użytkowej 786 m2 (każda), chlewnia o powierzchni użytkowej 153,2 m2, chlewnia o powierzchni użytkowej 105,12 m2, chlewnia o powierzchni użytkowej 272,5 m2, co łącznie daje powierzchnię użytkową na poziomie 2102,82 m2. Jednocześnie organ ustalił, że świnie tuczone są do wagi powyżej 110 kg. Zgodnie z § 24 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 56, poz. 344 z późn. zm.) w przypadku chowu grupowego powierzchnia kojca dla tucznika o wadze powyżej 110 kg masy ciała wynosi 1 m2 powierzchni hodowlanej. Biorąc powyższe pod uwagę organ pierwszej instancji ustalił, że przedmiotowa instalacja zapewnia 2103 stanowiska dla świń. Strona nie uzyskała pozwolenia zintegrowanego dla przedmiotowej instalacji, która w związku z przekroczeniem 2000 stanowisk dla świń, jest objęta obowiązkiem jego uzyskania. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] grudnia 2018 r., na podstawie art. 365 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.), wstrzymał z dniem 30 kwietnia 2019 r. użytkowanie instalacji trzody chlewnej, eksploatowanej przez skarżącą w m. [...], bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Strona odwołała się od decyzji podnosząc, że przy wyliczaniu liczby stanowisk dla świń w instalacji organ błędnie przyjął powierzchnię hodowlaną, uwzględniając powierzchnię ciągów komunikacyjnych i innych pomieszczeń magazynowych i socjalnych. W ocenie strony powierzchnia hodowlana wynosi 1835,69 m2, co oznacza, że przedmiotowa instalacja posiada 1835 stanowisk dla świń. Strona wskazuje, że tym samym instalacja nie jest objęta obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Organ odwoławczy w decyzji z [...] maja 2019 r. podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że strona zobowiązana była do uzyskania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji, w związku z przekroczeniem 2000 stanowisk dla świń. Na podstawie art. 201 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. W ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska bezsprzecznym jest w tej sprawie, że strona eksploatuje instalację do chowu świń o więcej niż 2000 stanowisk dla świń o wadze ponad 30 kg, wymienioną w pkt 6 ppkt 8 lit. b załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1169), która objęta jest obowiązkiem posiadania pozwolenia zintegrowanego. Dowodem powyższego są ustalenia [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska potwierdzone Protokołem kontroli [...], podpisanym przez stronę bez zastrzeżeń. Skoro strona nie uzyskała pozwolenia zintegrowanego, zatem [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zobowiązany był, stosownie do art. 365 ust. 1 Prawa ochrony środowiska do wydania decyzji wstrzymującej użytkowanie instalacji. W związku z tym, że termin wstrzymania użytkowania instalacji upłynął z dniem [...] kwietnia 2019 r. decyzję należało uchylić w części dotyczącej terminu wstrzymania i orzec co do istoty sprawy. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wyznaczając nowy termin wstrzymania uwzględnił potrzebę bezpiecznego dla środowiska zakończenia użytkowania, w tym konieczność zakończenia trwającego cyklu chowu. Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących błędnego wyliczenia powierzchni hodowlanej organ odwoławczy wskazał, że wszelkie ustalenia organu I instancji w tym zakresie zostały zawarte w Protokole kontroli [...], który strona podpisała bez zastrzeżeń, poświadczając tym samym, że informacje tam zawarte są zgodne ze stanem faktycznym. Przedstawione przez stronę przy odwołaniu od decyzji z [...] grudnia 2018 r. dokumenty, tj. projekty budowlane chlewni budzą zasadnicze wątpliwości z uwagi na fakt, że są to tylko projekty, które niekoniecznie przestawiają stan rzeczywisty. Ponadto wskazać należy, że w projektach oznaczono kojce dla loch, podczas gdy w gospodarstwie prowadzona jest hodowla wyłącznie warchlaków oraz tuczników. Wobec powyższego, w ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska przedstawionym przez stronę dowodom należy odmówić wiarygodności. E. Z. wniosła skargę na decyzję z [...] maja 2019 r. Skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7 K.p.a. poprzez całkowite dowolne przyjęcie, że zamiar wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o wydanie pozwolenia zintegrowanego potwierdza prawidłowość ustaleń pokontrolnych, co do konieczności posiadania takiego zezwolenia, w sytuacji gdy złożenie takiego wniosku nie obliguje organu do wydania pozwolenia jeżeli nie zachodzą przestanki do wydania takiego pozwolenia, zaś organ prowadzący postępowanie obowiązany jest czynić własne ustalenia w oparciu o całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie; b) art. 97 § 1 pkt 4) K.p.a. poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania, w sytuacji gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego wydania rozstrzygnięcia przez Urząd Marszałkowski w [...] w przedmiocie obowiązku posiadania przez skarżącą pozwolenia zintegrowanego lub jego braku c) art. 7, 9, 10, 15, 77 § 1, 80 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym oparcie się o niepełne i nieprawidłowe dane wynikające z protokołu kontroli, uznanie okoliczności sprawy za udowodnione mimo, że nie wynikają one wprost z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym nie mają potwierdzenia w takich dokumentach, jak projekty budowlane budynków chlewni sporządzone przez osoby posiadające ku temu kwalifikacje, które stanowiły podstawę wydania nie tylko decyzji o warunkach zabudowy, ale także pozwolenia na budowę przez właściwe organy administracji publicznej, a z których wynika że powierzchnia hodowlana wynosi mniej niż 2000 m2, co oznacza, że przedmiotowa instalacja posiada mniej niż 2000 stanowisk dla świń, a nie jak błędnie przyjął organ 2103; d) art. 7 w zw. z art. 77 i 80 K.p.a. przez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, oparcie się wyłącznie na protokole pokontrolnym bez czynienia własnych ustaleń w sprawie, a w konsekwencji błędne uznanie, iż instalacja wymaga uzyskana pozwolenia zintegrowanego; e) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 i art. 84 § 1 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa i projektowania oraz rolnictwa, podczas gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne i tylko osoba o stosownych kwalifikacjach powołana przez organ prowadzący postępowanie byłaby w stanie określić kategorię instalacji eksploatowanej przez skarżącą oraz liczbę stanowisk dla świń; f) art. 7 K.p.a. wskutek nie uwzględnienia interesu społecznego i interesu obywateli poprzez sankcjonowanie błędnych wniosków wynikających z protokołu kontroli bez uwzględnienia pozostałego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie; g) art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów Państwa i podważający świadomość prawną obywateli wskutek braku inicjatywy w zakresie wyjaśnienia wątpliwości związanych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a przede wszystkich całkowicie wadliwą analizę prawną przedsięwzięcia inwestora, co do liczby stanowisk dla świń w budynkach chlewni; h) art. 85 § 1 K.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodu z oględzin miejscowych na okoliczność ustalenia rzeczywistej powierzchni hodowlanej, a co się z tym wiąże liczby stanowisk do hodowli świń; i) art. 7 i 8 w zw. z art. 107 K.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji polegające na uznaniu, że projekty przedłożone przez skarżącą nie są wiarygodne, w sytuacji gdy są to dokumenty sporządzone przez osoby posiadające uprawienia budowlane, opatrzone stosownymi pieczęciami i podpisami oraz stanowiły podstawę do wydania pozwolenia na budowę budynków chlewni; j) art. 7, 8 i 77 w zw. z art. 107 K.p.a. poprzez zaniechanie przeanalizowania przez organ drugiej instancji, że w przedmiotowej sprawie powierzchnia użytkowa budynków nie jest tożsama z powierzchnią hodowlaną, albowiem chociażby pomieszczenia socjalne i magazynowe oraz ciągi komunikacyjne, choć zaliczane do powierzchni użytkowej, nie mogą być uznane za powierzchnię, na której można prowadzić produkcję zwierzęcą, co doprowadziło do błędnego wniosku, że skarżącą prowadzi instalację z 2103 stanowiskami dla świń; k) art. 7, 77 § 1 i 84 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się do zarzutów strony zgłaszanych w odwołaniu od decyzji bez wskazania motywów jakimi kierował się organ nie podzielając zastrzeżeń strony i przedłożonych projektów budowlanych, poprzestanie na arbitralnym uznaniu, że ocena organu pierwszej instancji jest prawidłowa, bez dokonania przez organ administracji publicznej drugiej instancji własnej analizy i oceny materiału dowodowego, powtórzeniu lakonicznych informacji, które nie odnoszą się do zarzutów i zastrzeżeń zgłaszanych przez stronę w toku postępowania, co skutkowało tym iż w zakresie zgłaszanych przez stronę zastrzeżeń i nieprawidłowości nie zostało przeprowadzone stosowne postępowanie dowodowe, w tym nie przeprowadzono dowodu z opinii biegłego, który posiada wiedzę i wiadomości specjalne celem weryfikacji zarzutów strony; I) art. 8 i 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa poprzez uniemożliwienie kontroli zaskarżonej decyzji, co skutkować winno uznaniem, że nie dokonano wyjaśnienia stanu faktycznego m) art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. oraz art. 86 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów z dokumentów chociażby w postaci projektów budowlanych oraz przesłuchania strony, co umożliwiłoby określenie, czy powierzchnia hodowlana instalacji eksploatowanej przez skarżącą pozwala na posiadania ponad 2000 stanowisk dla świń, w sytuacji gdy organ administracji publicznej, jak podmiot kierujący postępowaniem winien w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sposób bezstronny; 2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: a) art. 365 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ nie jest zobowiązany do czynienia własnych ustaleń w przedmiocie wystąpienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Podnosząc takie zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej E. Z. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem zasadne są zarzuty naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Zasada prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) rozumiana jako nakaz zebrania i rozpatrzenia przez organ administracji materiału dowodowego w sposób pozwalający ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, stanowi jedną z naczelnych zasad polskiej procedury administracyjnej. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ administracji publicznej ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 K.p.a.). Stosownie do art. 365 ust. 1 Prawa ochrony środowiska wojewódzki inspektor ochrony środowiska wstrzyma, w drodze decyzji, użytkowanie instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (art. 201 ust. 1 Prawa ochrony środowiska). Nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego, że w tej sprawie bezsprzecznym ustalono, że strona eksploatuje instalację do chowu świń o więcej niż 2000 stanowisk dla świń o wadze ponad 30 kg, wymienioną w pkt 6 ppkt 8 lit. b załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1169), która objęta jest obowiązkiem posiadania pozwolenia zintegrowanego. W tej sprawie nie można przyjąć, że dowód z projektów budowlanych chlewni nie miał żadnego znaczenia dla sprawy. Organ odwoławczy, odnosząc się do przedstawionych przez skarżącą przy odwołaniu od decyzji z 31 grudnia 2018 r. dokumentów (projektów budowlanych chlewni) wskazał, że budzą one zasadnicze wątpliwości z uwagi na fakt, że są to tylko projekty, które niekoniecznie przestawiają stan rzeczywisty. Jednocześnie organ odwoławczy pominął, że w Protokole kontroli, na który powołują się organ obu instancji wskazano, że większe chlewnie wybudowane były w latach 2013 i 2014 r. zgodnie z pozwoleniami na budowę: pozwolenie Starosty [...] z [...] sierpnia 2013 r., nr [...] (chlewnia nr [...]) oraz pozwoleniem Starosty [...] na budowę z [...] grudnia 2014 nr [...] (chlewnia nr [...]). Przy czym, organ nie odnosi się do tego, że powołane decyzje zatwierdzają projekty budowlane, a zatem projekty te stanowią integralną część tych pozwoleń na budowę. W konsekwencji z jednej strony organ odwoławczy przyjmuje, że chlewnie zostały wybudowane zgodnie z pozwoleniami na budowę i powołuje się na parametry wynikające z projektów budowlanych (powierzchnia zabudowy 840 m2 i powierzchnia użytkowa 786 m2), a z drugiej strony odmawia wiarygodności tym projektom budowlanym w zakresie rzeczywistej powierzchni hodowlanej. Jakkolwiek projekty budowlane nie przesądzają o stanie rzeczywistym, to jednak nie można ich zupełnie pominąć i nie zweryfikować twierdzeń strony co do tego, że organ prowadzący kontrolę pominął, że część powierzchni użytkowej obu chlewni nie stanowi powierzchni hodowlanej, lecz zaplecze socjalne, magazyn, korytarz paszowy, paszarnię. Okoliczność ta wymaga wyjaśnienia, zwłaszcza, że organy obu instancji z góry przyjęły, że cała powierzchnia użytkowa obu chlewni (nr 1 i 2) stanowi powierzchnię hodowlaną i po zsumowaniu powierzchni użytkowych dokonały obliczeń liczby stanowisk dla świń. Tymczasem stosownie do § 24 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz.U. z 2010 r. Nr 56, poz. 344 ze zm.) w przypadku chowu grupowego powierzchnia kojca dla tucznika o wadze 110 kg masy ciała wynosi 1 m2. W rozporządzeniu tym jest zatem mowa o powierzchni kojca, a nie generalnie o powierzchni użytkowej budynków, w których hodowane są tuczniki. Kwestia rzeczywistej powierzchni hodowlanej (powierzchni kojca dla tuczników) ma istotne znaczenie w kontekście obowiązku uzyskania pozwolenia zintegrowanego, a w konsekwencji ustalenia, że instalacja do hodowli trzody chlewnej eksploatowana jest bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego (art. art. 365 ust. 1 w związku z art. 201 ust. 1 Prawa ochrony środowiska i § 24 ust. 3 pkt 2 powołanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r.). W konsekwencji przyjęta do obliczeń liczby stanowisk dla tuczników powierzchnia wymaga wyjaśnienia przez organ odwoławczy. Tym samym wstrzymanie użytkowania instalacji jako wymagającej pozwolenia zintegrowanego okazało się przedwczesne. Nie można pominąć, że wstrzymanie użytkowania instalacji jest środkiem daleko idącym, zatem ustalenia dotyczące konieczności uzyskania pozwolenia zintegrowanego nie mogą wywoływać wątpliwości i powinny być jednoznaczne. Przyjęcie założenia, że cała powierzchnia użytkowa chlewni nr [...] i [...] stanowi powierzchnie hodowlaną dla tuczników, bez jakichkolwiek wyjaśnień w tym zakresie należy uznać za naruszające art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Nie można przyjąć, że jest to naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym nie mogące mieć wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Okoliczność, że strona podpisała bez zastrzeżeń protokół kontroli nie oznacza, że jest pozbawiona możliwości kwestionowania ustaleń decyzji opartych na tym protokole. Przedwczesne jest na tym etapie postępowania odnoszenie się do zarzutów naruszenia art. 365 ust. 1 Prawa ochrony środowiska oraz pozostałych zarzutów naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (dotyczących konieczności sporządzenia opinii biegłego, wysłuchania strony czy dokonania oględzin), albowiem organ odwoławczy ponownie rozpatrując odwołanie powinien podjąć stosowne kroki do jednoznacznego ustalenia powierzchni przeznaczonej na hodowlę tuczników, przy czym wybór środków dowodowych w tym zakresie należy do organu, z tym założeniem, że materiał dowodowy powinien być zebrany w sposób wyczerpujący. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrując ponownie sprawę Główny Inspektor Ochrony Środowiska weźmie pod uwagę wskazane wyżej okoliczności, w szczególności ustali jednoznacznie rzeczywistą powierzchnie hodowlaną dla tuczników. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi (200 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł), określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) oraz koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), określone na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz pkt IV załącznika do ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).