IV SA/Wa 2018/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. z siedzibą w K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 1 sierpnia 2022 r. nr DOA-WSzOP.6400.1.2021.MGO, DOA-WSzOP.6401.23.2021.MGO w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę. I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2022 r. nr DOA-WSzOP.6400.1.2021.MGO DOA-WSzOP.6401.23.2021.MGO, wydanym na podstawie art.149 § 3 k.p.a., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ"), po rozpatrzeniu wniosku Towarzystwa [...] (dalej "Towarzystwa") z dnia 25 marca 2021 r., znak: L.dz. [...], o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej "RDOŚ") z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...], [...] – odmówił wznowienia postępowania. II. Zaskarżone postanowienie GDOŚ zapadło w następującym stanie faktycznym: 1. Pismem z dnia 25 marca 2021 r. Towarzystwo wniosło do RDOŚ o wznowienie z przyczyny wskazanej w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją RDOŚ z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...], [...] (dalej "decyzja RDOŚ z 2020 r.") , wydaną na podstawie art.56 ust.2 pkt 1, 2 oraz art.56 ust.4 pkt 6, 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz.55 z późn.zm.), dalej "u.o.p.", zezwalającą spółce K. Sp. z o.o. Spółka Komandytowa w związku z realizacją inwestycji pn.: "[...] – na dokonanie szeregu czynności, podlegających zakazom na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Towarzystwo wskazało, iż jako uczestnik dwóch innych postępowań o zbliżonym przedmiocie ([...], [...]), prowadzonych na wniosek tego samego pomiotu, uzyskało automatycznie status strony we wszystkich postępowaniach tego rodzaju. Niezapewnienie Towarzystwu udziału w postępowaniu zakończonym decyzją RDOŚ z dnia [...] listopada 2020 r. stanowi w tej sytuacji przyczynę wznowienia postępowania, o której mowa w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. 2. Pismem z dnia 21 kwietnia 2021 r. RDOŚ przekazał w/w wniosek Towarzystwa GDOŚ, jako właściwemu w sprawie na podstawie art. 150 § 2 k.p.a. 3. W następstwie rozpatrzenia wniosku Towarzystwa, GDOŚ wskazał w szczególności, co następuje: (i) Zgodnie z art. 150 § 2 k.p.a. jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, sprawę rozstrzyga organ wyższego stopnia. Zgodnie z treścią wyroku NSA z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1507/16 "Celem art. 150 § 2 k.p.a. nie jest to, aby kompetencja do orzekania w sprawie dopuszczalności wznowienia przeszła na organ wyższego stopnia, lecz to, aby ten sam organ pierwszej instancji, którego działanie jest powodem wystąpienia wad wznowieniowych w decyzji nie wznawiał i nie prowadził postępowania w sprawie, a więc aby nie był "sędzią" we własnej sprawie.". (ii) Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a-145b k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W niniejszej sprawie należy zbadać zatem czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez podmiot do tego uprawniony. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania mamy do czynienia z tą samą stroną, co w postępowaniu zwykłym (J. Borkowski: Zmiana i uchylenie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s. 62 i 63). Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. Zatem pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r. sygn. akt I SA 1748/83, publ. E. Smoktunowicz: Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 1994, s. 109). Podmiot na prawach strony jest uprawniony do podejmowania czynności procesowych, ale nie może dysponować prawami o charakterze materialnym, które są przedmiotem postępowania w sprawie innej osoby. Nie można też powodować rozporządzenia prawami strony przez odniesienie do organizacji społecznej występującej na prawach strony lub zabiegającej o taki status przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bez pogwałcenia zasady dyspozycyjności (J. Borkowski: glosa do wyroku NSA z dnia 23 listopada 1999 r. sygn. akt II SA/Kr 1191/99, OSP 2000, nr 7-8, poz. 112). Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a., wniosek o wznowienie postępowania może złożyć strona, a nie podmiot, który działałby na prawach strony. Oznacza to, że taki podmiot nie ma legitymacji do działania w tym postępowaniu, gdyż stosownie do art. 31 § 3 k.p.a. organizacja społeczna działa na prawach strony, co nie jest tożsame ze "stroną" w rozumieniu art. 28 k.p.a. Towarzystwo, nie będąc stroną postępowania, nie ma zatem uprawnień do żądania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowienia przedmiotowego postępowania. Powyższe rozważania znalazły odzwierciedlenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 641/07 (ONSAiWSA 2009/4/76), w którym wskazano, że organizacja społeczna, która brała udział lub mogła brać udział w danym postępowaniu na prawach strony, nie może żądać wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., takie wznowienie następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). III. Pismem z dnia 5 września 2022 r. Towarzystwo wniosło do tut. Sądu skargę na w/w postanowienie GDOŚ, podtrzymując stanowisko co do tego, iż jako uczestnik postępowania, zakończonego decyzją [...] oraz [...] stało się automatycznie uczestnikiem postępowania, zakończonego decyzją [...]; [...], z uwagi na fakt, że przedmiot i zakres obydwu postępowań w części był tożsamy. Skarga podnosi również, iż postępowanie, w którym Towarzystwo bez własnej winy nie uczestniczyło jako strona, jest dotknięte wadą prawną, ponieważ w tej samej sprawie nie mogą toczyć się jednocześnie dwa postępowania, a co w niniejszym przypadku miało miejsce. IV. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia 28 września 2022 r., GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: V. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Organu z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2021 r. poz. 137 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022 r., poz.329), zwanej dalej "p.p.s.a.". Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie do art.119 pkt 1 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Wniesioną skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. VI. Kontrola legalności zaskarżonego do Sądu postanowienia GDOŚ prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem żądania Towarzystwa, rozpatrzonego przez GDOŚ, było wznowienie z przyczyny, o której mowa w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją RDOŚ z 2020 r., wydaną w sprawie uregulowanej w art.56 ust.2 pkt 1, 2 oraz art.56 ust.4 pkt 6, 7 u.o.p. Trafnie uznał GDOŚ, iż wniosek ten należało rozpatrzeć odmownie na podstawie art.149 § 3 k.p.a. 2. Stan prawny, regulujący przedmiot sprawy, przedstawia się następująco: W art.145 § 1 pkt 1 – 8, art.145a, art.145aa i art.145b k.p.a. zamieszczono zamknięty katalog przyczyn wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją ostateczną. W świetle w/w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (art.149 § 1 k.p.a.). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (art.149 § 3 k.p.a.). Postanowienie o odmowie wznowienia powinno być wydane, gdy wznowienie nie jest możliwe z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. "W postępowaniu, prowadzonym na skutek wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, z powodu przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie jest wykluczone ustalenie, że wnioskodawca w sposób oczywisty nie ma interesu prawnego, a co za tym idzie nie jest stroną. W tej sytuacji możliwe jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. W razie wątpliwości w tym zakresie należy, co do zasady, wznowić postępowanie oraz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające." – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1414/21, publ. CBOSA. 3. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy prowadzi do następujących wniosków: Towarzystwo nie kwestionuje faktu, iż w stosownym czasie (tj. przed wydaniem decyzji RDOŚ z 2020 r.) ani nie wnioskowało o dopuszczenie go do udziału w tym postępowaniu w charakterze uczestnika na prawach strony (na zasadzie art.31 § 1 pkt 2 i nast. k.p.a.) ani też nie posiadało w tym postępowaniu własnego interesu prawnego w rozumieniu art.28 k.p.a. (tj. przedmiotem postępowania, zakończonego decyzją RDOŚ z 2020 r., nie były uprawnienia lub obowiązki Towarzystwa). Towarzystwo konsekwentnie wywodzi natomiast, iż w postępowaniu zakończonym w/w decyzją RDOŚ nabyło uprawnienia uczestnika na prawach strony w sposób pochodny, tj. w następstwie dopuszczenia go, na zasadzie art.31 § 1 pkt 2 i nast. k.p.a., do udziału w dwóch innych sprawach o podobnym przedmiocie, wszczętych na wniosek tego samego wnioskodawcy. Rozumowania tego nie sposób jednakże podzielić albowiem żaden przepis k.p.a. nie przewiduje, aby dopuszczenie organizacji społecznej w charakterze uczestnika na prawach strony nawet do kilku postępowań administracyjnych, toczących się w sprawach o podobnym przedmiocie i wszczętych na wniosek tego samego podmiotu, powodowało uzyskanie przez tę organizację statusu uczestnika także we wszelkich kolejnych tego rodzaju postępowaniach (tj. w kolejnych postępowaniach wszczętych na wniosek tego samego wnioskodawcy w podobnych sprawach administracyjnych). Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w danym postępowaniu administracyjnym na zasadzie art.31 § 1 pkt 2 i nast. k.p.a. wymaga zatem zawsze złożenia przez zainteresowaną organizację stosownego, zindywidualizowanego żądania, które musi zostać pozytywnie rozstrzygnięte przez organ. W tej sytuacji, wobec oczywistego nieposiadania przez Towarzystwo w dacie wydania przez RDOŚ decyzji z 2020 r. legitymacji do uczestnictwa w postępowaniu, w którym decyzja ta została wydana (brak tej legitymacji wynika zarówno ze w/w niezażądania przez Towarzystwo dopuszczenia go do tego postępowania przed wydaniem decyzji RDOŚ, jak też z braku własnego interesu w sprawie w rozumieniu art.28 k.p.a.) zachodziły podstawy do wydania na zasadzie art.149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Bezprzedmiotowym w tym kontekście jest rozważanie zasadności dodatkowej argumentacji GDOŚ, powołującej orzecznictwo sądowe, wskazujące na niedopuszczalność co do zasady wznowienia postępowania administracyjnego na wniosek organizacji społecznej z przyczyny, o której mowa w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. W świetle powyższych okoliczności skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlega oddaleniu. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.