IV SA/Wa 2019/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.),, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego - skargę oddala - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r. znak [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005r. Nr [...] i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podniósł, że Naczelnik Gminy B. decyzją z dnia [...] września 1976r. przejął na własność Skarbu Państwa gospodarstwo rolne C. K. o pow. 11,26ha wraz z budynkami, położone we wsi J., na wniosek właścicielki w zamian za świadczenia emerytalne na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne / Dz. U. Nr 21, poz. 118 /. E. M. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] września 1976r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2005r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] września 1976r. uznając, iż gospodarstwo rolne C. K. zostało przejęte na własność państwa zgodnie z prawem. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] złożyła E. M. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, iż postępowanie w sprawie prowadzone było przez organ niewłaściwy i w tej sytuacji jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu. Zdaniem organu odwoławczego, organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] września 1976r. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wywiódł, iż zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne, o przejęciu gospodarstwa w trybie tej ustawy orzekał naczelnik gminy. Podstawę materialną stanowił art. 9 ust. 2 zmieniony przez art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, który został uchylony z dniem 1 lipca 1982r. na podstawie ustawy z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych / Dz. U. Nr 11, poz. 79 /. Instytucja przejęcia gospodarstwa na własność Państwa z powodu zaniedbania w rolniczym wykorzystaniu gruntów, odpowiadająca celowi art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974r. została zawarta w art. 39 ust. 6 i art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Początkowo ustawa ta przyznawała kompetencje w zakresie przymusowego wykupu gruntów / art. 45 ust. 1 / naczelnikowi gminy, a od 20 lipca 1988r. organem właściwym stał się organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych / Dz. U. Nr 32, poz. 291 / przestały istnieć terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej, a ich kompetencje przejęły organy gmin oraz organy administracji rządowej. Zgodnie z art. 3 pkt 14 lit. j ustawy z dnia 17 maja 1990r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw / Dz. U. Nr 34, poz. 198 / sprawy z zakresu art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeszły do właściwości organów gminy, jako zadania zlecone. Przepis ten został skreślony z dniem 1 stycznia 1992r. i od tego czasu przepisy prawa nie przewidują tego rodzaju kategorii spraw. Obowiązujące przepisy przyjmują właściwość samorządowych kolegiów odwoławczych jako organów wyższego stopnia od decyzji wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego przy jednoczesnej kompetencji wojewody w tym zakresie w wypadku istnienia wyraźnej podstawy ustawowej – art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 6 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie / Dz. U. Nr 22, poz. 268 /. Ponieważ brak przepisu wskazującego na wojewodę, organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] września 1976r. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła E. M. W skardze wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do rozpatrzenia odwołania, względnie do uchylenia decyzji organu II instancji w części umorzenia postępowania przez organem I instancji i zobowiązanie organu na podstawie art. 65 kpa do przekazania sprawy do organu właściwego w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W uzasadnieniu skargi podnosi m. in., że decyzja organu II instancji narusza zasady art. 7 i 8 kpa. Organ uznając niewłaściwość w sprawie organu I instancji naruszył art. 65 § 1 kpa, zgodnie z którym, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Organ tego nie uczynił, umarzając postępowanie przed organem pierwszej instancji, jedynie wskazując właściwość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w przedmiotowej sprawie w postępowaniu nieważnościowym jest decyzja Naczelnika Gminy B. z dnia [...] września 1976r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego C. K. o pow. 11,26 ha wraz z budynkami, położonego we wsi J. na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa na rentę i spłaty pieniężne / Dz. U. Nr 21, poz. 118 /. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji skarżąca wniosła 28 stycznia 2005r. do Wojewody [...] . Przepis art. 19 kpa ustanawia zasadę przestrzegania właściwości z urzędu przez organy administracji publicznej. Organy są obowiązane przestrzegać w toku postępowania administracyjnego zarówno właściwości rzeczowej jak i miejscowej art. 20 i 21 kpa. Piśmiennictwo i orzecznictwo wyróżnia ponadto właściwość instancyjną, na podstawie której ustala się miejsce organu administracji publicznej w toku instancji administracyjnych. Również tej właściwości muszą przestrzegać z urzędu organy administracji publicznej w toku postępowania. Sąd Najwyższy w wyroku z 29 maja 1991r. III ARN 17/91,PiP 1992, Nr 3, s. 108 stwierdził, że z zasady przestrzegania przez organ administracyjny właściwości z urzędu wynika obowiązek skrupulatnego badania właściwości przez organ w każdym stadium postępowania. Robert Kędziora w komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego Wydawnictwa C.H.Beck W-wa 2005r. s. 82 wyprowadza stąd obowiązek przestrzegania właściwości przez organ zarówno w postępowaniu I instancji oraz postępowaniu odwoławczym i obejmuje zarówno tryb zwyczajny postępowania administracyjnego, czyli postępowania zmierzającego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej, jak i tryby nadzwyczajne, uruchamiane w celu weryfikacji decyzji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji / por. postanowienie NSA z dnia 3 stycznia 2003r. sygn. I SA 3120/01, LEX nr 81672 /. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość organu w danych sprawach, a dopiero potem na podstawie art. 17 kpa określa się organ wyższego stopnia / B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2000, s. 674 /. Kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie z dnia [...] września 1976r. zostało wydane na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne, który został zmieniony przez art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin / Dz. U. Nr 33, poz. 140 /, który został uchylony z dniem 1 lipca 1982r. na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych / Dz. U. Nr 11, poz. 79 /. Instytucja przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa z powodu zaniedbania w wykorzystywaniu rolniczo gruntów odpowiadająca celowi art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974r. została zawarta w art. 39 ust. 6 i art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Decyzje w tym zakresie zgodnie z art. 45 ust. 1 wydawał naczelnik gminy. Od 20 lipca 1988r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 13 lipca 1988r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych / Dz. U. Nr 24, poz. 169 / na podstawie art. 1 pkt 3 lit. b organem właściwym w tym zakresie stał się organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego. Z dniem 27 maja 1990r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz. U. Nr 32, poz. 191/ przestały istnieć dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej, a ich kompetencje przejęły organy nowo utworzonych gmin oraz organy administracji rządowej. Jednocześnie z dniem 27 maja 1990r. weszła w życie ustawa z dnia 17 maja 1990r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw / Dz. U. Nr 34, poz. 198 /, która w art. 3 pkt 14 lit. j stanowi, że sprawy z zakresu art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeszły do właściwości organów gminy jako zadania zlecone. Art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych został skreślony przez art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 25 października 1991r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dniem 1 stycznia 1992r. / Dz. U. Nr 114, poz. 494 /. Od dnia 1 stycznia 1992r. przepisy prawa nie przewidują wydawania decyzji administracyjnych w tego rodzaju kategorii spraw. Oznacza to konieczność ustalenia właściwości nadzorczej organu wobec decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] września 1976r. na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 157 § 1 kpa, właściwym organem do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. W myśl art. 17 pkt 1 kpa organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Oznacza to, że organem wyższego stopnia właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Naczelnika Gminy B. z dnia [...] września 1976r. jest samorządowe kolegium odwoławcze, brak jest bowiem przepisu, który stanowiłby o właściwości wojewody w tych sprawach, jako organie wyższego stopnia.. Należy przy tym wskazać, iż zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie / Dz. U. z 2001r. Nr 80, poz. 872, ze zm. /, wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. W niniejszej sprawie brak jest przepisu szczególnego, który wskazywałby wojewodę jako organ wyższego stopnia. Jako prawidłowe należy zatem uznać stanowisko organu odwoławczego, który uznał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej. Stwierdzenie naruszenia przepisów o właściwości obligowało organ do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania przed tym organem na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Wszczęcie postępowania przez organ niewłaściwy, stanowi przyczynę bezprzedmiotowości, która musi prowadzić do umorzenia postępowania. W niniejszej sprawie na organie odwoławczym ciążył jedynie obowiązek zakończenia niewłaściwie wszczętego postępowania przez jego umorzenie. Ponieważ zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2005r. doprowadziła do sytuacji, że wniosek skarżącej z dnia 28 stycznia 2005r. skierowany do Wojewody [...] stał się nierozpoznany, stosownie do art. 65 § 1 kpa wniosek ten będzie podlegał przekazaniu do organu właściwego, o czym skarżąca będzie powiadomiona. Uruchomienie trybu przewidzianego w art. 65 § 1 kpa, możliwe jest dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji. Tak więc organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył art. 65 § 1 kpa, gdyż na tym etapie postępowania nie było jeszcze możliwości jego zastosowania. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. /, orzekł jak w sentencji.