IV SA/Wa 202/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi P. G. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego P. G. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010r. Minister Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 159 kpa po rozpatrzeniu wniosku P. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2010r. wstrzymujące wykonanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2005r. W uzasadnieniu wskazano, że wymienioną decyzją z dnia [...] października 2005r. Wojewoda [...] udzielił zakładowi A. w R. pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz zezwolił na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów w związku z prowadzeniem stacji demontażu pojazdów. K. G. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji oraz wniosek o wstrzymanie jej wykonania. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010r. Minister Środowiska wstrzymał wykonanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2005r. Dalej wskazano, że P. G. i K. G. zawarli umowę spółki cywilnej, która w dniu [...] października 2005r. obowiązywała. W tej formie prowadzili działalność gospodarczą, której dotyczyła wskazywana decyzja Wojewody [...]. We wniosku o stwierdzenie nieważności podano, że decyzja dotycząca wytwarzania odpadów została skierowana do spółki cywilnej, a więc do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, tymczasem winna być adresowana do każdego ze wspólników. Przepis art. 159 kpa wymienia jedną przesłankę wstrzymania wykonania decyzji, jaką jest prawdopodobieństwo, że decyzja dotknięta jest nieważnością. Treść wniosku strony, w którym wymienia wadę podaną w art. 156 kpa oraz wskazujące na nią okoliczności jest dla organu wiążąca, ponieważ uzasadnia przypuszczalne istnienie wady powodującej nieważność decyzji. Dalej dodano, że na etapie wstrzymania decyzji nie przesądza się jeszcze o wystąpieniu wady powodującej nieważność. Postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji zostało podpisane z upoważnienia Ministra przez Dyrektora Departamentu Instrumentów Środowiskowych I. M. W skardze do sądu administracyjnego P. G. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie reguł postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 kpa, 10 kpa, 11 kpa, 75 w zw. z art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 124 § 2 kpa oraz art. 107 w zw. z art. 144 kpa. W uzasadnieniu wskazano, że Minister w tym samym dniu wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] i wydał postanowienie o wstrzymaniu wykonania tej decyzji. Przyjął, że treść wniosku jest zgodna ze stanem faktycznym, a decyzja została adresowana do strony nie posiadającej zdolności do bycia stroną w postępowania administracyjnym. Była to jedyna przesłanka uzasadniająca wydanie postanowienia. Organ nie przeprowadził tym samym uprzedniego postępowania dowodowego, czym naruszył art. 7 i 10 kpa. P. G. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego załączył dokumenty, z których wynika, że wnioskodawcą w sprawie nie jest spółka cywilna, ale przedsiębiorcy P. G. i K. G. wskazani jako prowadzący instalację. Ponadto w treści wniosku nigdzie nie została wskazana spółka cywilna jako przyszły podmiot praw i obowiązków. Z dodatkowych dokumentów z akt sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynika, że adresatem decyzji Wojewody [...] nie była spółka cywilna, wobec tego, że wniosek złożyli przedsiębiorcy. W ocenie skarżącego nie do obrony jest teza przyjęta przez organ w zaskarżonym postanowieniu, zwłaszcza, że w tej samej dacie organ wydał decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2005r, w której nie przywołuje się okoliczności, że decyzja została skierowana do spółki cywilnej jako strony postępowania. Porównując treść zaskarżonego postanowienia z wydaną w tym samym dniu decyzją należy stwierdzić, że organ nie był w stanie jednoznacznie określić swojego stanowiska, chociaż wydawał je w tej samej sprawie i w oparciu o te same dowody. Ponadto wskazano dwie różne podstawy stwierdzenia nieważności w obydwu wydanych aktach. Otóż w zaskarżonym postanowieniu przyjęto art. 156 § 1 pkt 4) kpa, natomiast w przywołanej decyzji art. 156 § 1 pkt 2) kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Rozpatrując skargę Sąd dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia przepisu postępowania jakim jest art. 24 § 1 pkt 5 kpa, nakazujący wyłączenie od udziału w sprawie tego pracownika organu administracji publicznej, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ustanowiona bowiem w art. 15 kpa zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że każda sprawa administracyjna na skutek wniesionego odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest dwukrotnie rozpatrywana i rozstrzygana: po raz pierwszy przez organ administracji publicznej I instancji i po raz drugi – na skutek wniesionego odwołania – przez organ odwoławczy. Z kolei naruszenie przepisu dającego podstawę do wznowienia musi skutkować uchyleniem zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Stosownie bowiem do art. 145 § 1 pkt 3 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 kpa. Co prawda w niniejszej sprawie organ wydał nie decyzję administracyjną, lecz orzekał przy zastosowaniu formy procesowej jaką jest postanowienie, nie mniej jednak zgodnie z dyspozycją art. 126 kpa do postanowień, od których przysługuje zażalenie, stosuje się odpowiednio przepisy m. in. regulujące instytucję wznowienia. Tym samym mimo, że Minister wydał postanowienie, znajdą do niego zastosowanie przepisy regulujące wznowienie postępowania zakończonego decyzją administracyjną. I tak w niniejszej sprawie zarówno postanowienie z dnia [...] listopada 2010r., jak również drugie postanowienie z dnia [...] grudnia 2010r podpisała I. M., działająca na podstawie upoważnienia Ministra Środowiska. Tymczasem podlegała ona obligatoryjnemu wyłączeniu od udziału w postępowaniu z powodu wskazanego w art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Co prawda w powołanym przepisie mowa jest o wyłączeniu pracownika organu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czyli w sytuacji gdy od decyzji przysługuje odwołanie do organu wyższej instancji. Jednak powyższe unormowanie będzie miało również odpowiednie zastosowanie do sytuacji określonej w art. 127 § 3 kpa tj. gdy od decyzji wydanej przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie przysługuje odwołanie (brak po prostu w strukturze organizacyjnej organu II stopnia), a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Należy bowiem pamiętać, że prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania dwuinstancyjnego, dlatego też wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco. Stąd też w sytuacji ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ trzeba bezwzględnie ocenić, czy możliwe jest zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Regulacja ta, nakazująca obligatoryjne wyłączenie pracownika jest gwarancją bezstronności, a tym samym prawidłowości i rzetelności orzekania. W uchwale z dnia 20 maja 2010r. (sygn. akt I OPS 13/09, Lex 579940) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra w rozumieniu art. 5 § 2 kpt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa. Stąd też, zdaniem Sądu, należy przyjąć, że wyłączenie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie obejmuje tylko osoby piastującej funkcję ministra, dotyczy natomiast innych pracowników upoważnionych przez ministra do wydania decyzji (odpowiednio postanowienia) na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro w niniejszej sprawie zarówno pierwsze postanowienie wydał pracownik, nie zaś sam minister, postanowienie wydane po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mogło zostać podpisane przez tego samego pracownika. Podlega on bowiem wyłączeniu od rozpoznania sprawy. Wobec powyższego obecnie rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez P. G. Minister Środowiska winien upoważnić innego pracownika, tudzież sam jako piastun tej funkcji musi wydać stosowne postanowienie. Niezależnie od powyższego uchybienia należało także zwrócić uwagę, że organ niewłaściwie zastosował przepis art. 159 kpa. Otóż z brzmienia art. 159 § 1 kpa wynika obowiązek organu wstrzymania wykonania decyzji, gdy spełniona zostanie określona w nim przesłanka. Przesłanką tą jest prawdopodobieństwo istnienia jednej z przesłanek pozytywnych stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 kpa. Jak wskazuje literatura przedmiotu, nie ma podstaw do wymagania od strony żądającej wstrzymania wykonania decyzji uproszczonego dowodzenia istnienia wad powodujących nieważność decyzji, lecz wystarczy wskazanie na taką możliwość i to niezależnie od stopnia prawdopodobieństwa (vide komentarz do kpa, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2000). Wnioskując o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] K. G. podniósł, że obarczona jest ona wadą nieważności polegającą na skierowaniu jej do podmiotu, który jest spółką cywilną, a zatem nie posiada zdolności prawnej. Zdolność taką mają jedynie wspólnicy tej spółki jako osoby fizyczne. Stanowisko takie co do zasady należy uznać za trafne, nie mniej jednak organ w tej konkretnej sprawie dokonał niewłaściwej oceny stanu faktycznego, która to ocena doprowadziła go do błędnego rozstrzygnięcia. Organ przyjął, że wystarcza aby strona wskazała na wadę wymienioną w art. 156 § 1 kpa oraz na wskazujące na nią okoliczności i już tym organ jest związany przy wydawaniu postanowienia w trybie art. 159 kpa. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Co prawda strona nie ma obowiązku szczególnego dowodzenia, że decyzja dotknięta jest wadą wskazaną w art. 156 § 1 kpa, nie mniej jednak nie zwalnia to organu od prostego przeanalizowania treści decyzji w aspekcie ewentualnych podstaw do stwierdzenia jej nieważności. W innym wypadku wykładnia przyjęta przez Ministra dawałaby możliwość nadużywania przez strony instytucji wstrzymania wykonania decyzji "podejrzanej" o nieważność. Wystarczyłoby wskazanie wady i wskazujących na tę wadę okoliczności, a organ już byłby związany wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji. Otóż w ocenie Sądu organ ma obowiązek zbadania owych "okoliczności", oczywiście w sposób możliwie uproszczony, bez jakiegokolwiek prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Idąc dalej – okoliczności te wzbudzają wątpliwości Sądu. Analiza treści decyzji Wojewody [...] wskazuje, że została ona adresowana jednak do osób fizycznych, wymienionych z imienia i nazwiska. Gdyby decyzja operowała jedynie nazwą pod którą wspólnicy prowadzili spółkę cywilną, wówczas w istocie adresat takiej decyzji nie posiadałby zdolności prawnej. Ewentualnie gdyby posłużono się nazwą i dodatkiem "spółka cywilna". W analizowanym przypadku wskazanie osób fizycznych jako wspólników spółki cywilnej powoduje, że adresatem decyzji są osoby fizyczne, a takowe stosownie do art. 29 kpa posiadają zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych. Skoro doszło do naruszenia przepisów regulujących wznowienie oraz innych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, należało zaskarżone postanowienie uchylić. Z tych względów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c) P.p.s.a., Sąd orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.