IV SA/Wa 2022/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2009r. sprawy ze skargi Gminy N. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2008r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta i Gminy N. o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2008 r. odmawiające uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu terenu przy ul. [...] – "ogrody". W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ przedstawił stan sprawy. Wnioskiem z dnia 13 sierpnia 2008 r. Burmistrz N. stosownie do treści art. 17 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w trybie art. 106 § 5 kpa zwrócił się o zaopiniowanie przedłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu terenu przy ul. [...]– "ogrody". Na podstawie art. 24 ust 1 w związku z art. 17 pkt 7 lit. d powyższej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 § 5 kpa organ będący zarządem drogi zobowiązany jest uzgadniać projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. organ działający w pierwszej instancji nie uzgodnił przedłożonego powyżej opisanego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 maja 2004 r. w sprawie sieci autostrad i sieci dróg ekspresowych (Dz.U. z 2004 r., Nr 128, poz. 1334 ze zm.) droga [...]S. – P. – B. – T. – P. została zaliczona do kategorii dróg ekspresowych na całym przebiegu (docelowo droga ekspresowa o przekroju dwujezdnym, 2x3 pasy ruchu). Ponadto Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] przyjęty Uchwałą Nr [...]Sejmiku Województwa [...] w dniu [...] czerwca 2003 r. przewiduje docelowo drogę krajową nr [...] jako drogę o parametrach drogi ekspresowej. Organ podkreślił ponadto, że opracowane na jego zlecenie Studium techniczno – ekonomiczne przebudowy drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej przewiduje na omawianym odcinku budowę drogi zbierająco – rozprowadzającej. W proponowanych rozwiązaniach nie ma natomiast możliwości włączenia komunikacyjnego przyległych terenów do przyszłej drogi krajowej "[...]". Władze miasta i gminy N. były informowane o przebiegu prac, a zaproponowane rozwiązania zostały zaakceptowane. Tymczasem w przesłanym projekcie planu miejscowego, dla obszarów przyległych do obecnego pasa drogowego, zlokalizowanych w pasie rezerwowym pod rozbudowę w/w drogi krajowej dla obszarów [...], [...],[...] oraz [...] zostały wprowadzone zapisy o tymczasowym utrzymaniu dotychczasowego sposobu utrzymania m.in. tymczasowych obiektach gastronomiczno – handlowych oraz stacji paliw gazowych. Na terenach bezpośrednio przyległych dopuszczono również budowę nowych zewnętrznych podziemnych i nadziemnych obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z potrzebami utrzymania dróg. Zdaniem organu uzgadniającego są to zapisy niedopuszczalne z punktu widzenia interesów państwa, gdyż w przypadku realizacji inwestycji drogowej każdy nowy obiekt może skutkować żądaniem wypłaty dodatkowych odszkodowań, a każdy nowo opracowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien wyznaczać układ docelowy, uwzględniający interes społeczny. Z uwagi na to, że przedmiotowe tereny stanowią rezerwę pod rozbudowę przyszłej drogi ekspresowej zapisy planu powinny dotyczyć wyłącznie tej funkcji. Zarządca drogi krajowej stoi na stanowisku, że rezerwa terenowa pod przyszłą rozbudowę drogi krajowej powinna być jedyną funkcją tego terenu, a prowadzenie usług tymczasowych lub sezonowych w pasie drogowym regulują inne przepisy i nie wymagają one umieszczania stosownych zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz.115 ze zm.) w pasie drogowym zabrania się m.in. lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania ruchem lub potrzebami ruchu drogowego. Organ podkreślił ponadto, że w wydanym postanowieniu w pierwszej instancji nie tylko odniósł się negatywnie do wniosku, ale określił sposób naprawienia uchybienia. Zmiany projektu planu, wnioskowane przez GDDKiA, wprowadzone na etapie aktualnie prowadzonego postępowania, spowodują znacznie mniej negatywnych skutków społecznych, niż te same zmiany wprowadzone w momencie budowy drogi ekspresowej. Skargę na powyższe postanowienie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Burmistrz N., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] października 2008 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że stanowisko GDDKiA w odniesieniu do projektowanych zmian projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niezgodne z art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Z posiadanych przez skarżącego informacji nie wynika, aby GDDKiA wystąpiła z wnioskiem o decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, na obszarze objętym planem, co mogłoby skutkować zastosowaniem przepisu art. 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721 ze zm.) i wyłączeniem odpowiedniej części obszaru objętego projektem planu. Ponadto w zakresie rezerwy terenowej GDDKiA nie określiła jednoznacznych potrzeb terenowych. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje. Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oczywiście Sąd nie może orzec na niekorzyść skarżącego chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji (art. 134 § 2 w/w ustawy). Skarga złożona w przedmiotowej sprawie nie może zostać uwzględniona, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w warunkach określonych art. 17 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącym, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego uzgadnia projekt planu m.in. z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa przesłanek, od spełnienia się których uzależnione jest pozytywne uzgodnienie przez zarządcę drogi inwestycji. Analiza treści zaskarżonego postanowienia zdaniem Sądu prowadzi do wniosku, iż intencją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad było zapewnienie w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego rezerwy pod rozbudowę drogi ekspresowej [...]. Zapisy planu – słusznie zdaniem organu – powinny dotyczyć wyłącznie tej funkcji. Jest to zdaniem Sądu wymóg racjonalny bowiem w planach zagospodarowania przestrzennego województwa i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochroną użytkowników dróg i terenu przyległego. Postawienie takiego wymogu mieści się w granicach kompetencji przyznanych organowi uzgadniającemu projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarezerwowanie terenu inwestycji pod budowę drogi ekspresowej możliwe jest tylko wtedy, gdyby zarezerwowanie konkretnego terenu inwestycji pod budowę drogi wynika z powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Zgodnie z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są (poza samą Konstytucją) ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Tak więc wskazać należy, że rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 maja 2004 r. w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych (Dz.U. z 2004 r., Nr 128, poz. 1334 ze zm.) droga [...] S. – P. – B. – T. – P. została zaliczona do kategorii dróg ekspresowych na całym przebiegu. Ponadto budowa drogi ekspresowej została również ujęta w planie zagospodarowania przestrzennego Województwa [...], który przyjęto Uchwałą Nr [...] Sejmiku [...] w dniu [...] czerwca 2003 r. Są to źródła prawa powszechnie obowiązującego, a zatem mają zastosowanie w podjęciu przedmiotowego postanowienia uzgadniającego. Niezależnie od powyższej argumentacji, mając na względzie treść art. 20 ust. 1 w/w ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, że do zarządcy drogi należy w szczególności: opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz bieżące informowanie o tych planach organów właściwych do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, GDDKiA Odział w B. zlecił wykonanie Studium techniczno – ekonomicznego dotyczącego przebudowy drogi krajowej do parametrów drogi ekspresowej. Choć studium to nie stanowi oczywiście źródła powszechnie obowiązującego prawa jest doprecyzowaniem założeń ogólnych wskazanych w w/w rozporządzeniu oraz planie zagospodarowania przestrzennego Województwa [...]. Znajdujące się tam zapisy dotyczą m.in. przebiegu drogi ekspresowej oraz sposobu obsługi komunikacyjnej terenów przyległych. Słusznie organ wskazał, że władze miast i gminy N., były na bieżąco informowane o prowadzonych przez GDDKiA działaniach. Potwierdzeniem tego jest znajdujący się w/w studium punkt 7.2 Opinie i uzgodnienia, z którego wynika, że pismem z dnia 28 grudnia 2001 r. Zarząd Miasta i Gminy N. zatwierdził przedstawione rozwiązania. Mając na względzie fakt, że przedstawiony do uzgodnienia plan zagospodarowania przestrzennego był opracowywany po wejściu w życie w/w rozporządzenia oraz planu zagospodarowania przestrzennego Województwa [...] oraz po sporządzeniu Studium techniczno – ekonomicznego winien on uwzględniać warunki na jakich możliwa będzie realizacja budowy planowanej drogi ekspresowej. Podkreślić należy, że w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego zostały wprowadzone zapisy o tymczasowym utrzymaniu dotychczasowego sposobu użytkowania (tymczasowe obiekty gastronomiczno – handlowe, stacja paliw gazowych), a na terenach bezpośrednio przyległych dopuszczono również budowę nowych obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z potrzebami utrzymania dróg. W tym miejscu należy więc wskazać na treść art. 39 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy o drogach, zgodnie z którym wprowadzono zakaz podejmowania czynności, najogólniej mówiąc, szkodzących tej infrastrukturze. Zauważyć należy, iż ze względu na rolę i cel infrastruktury drogowej, zapewnienie jej pewnego poziomu uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej niewątpliwie uznane być musi za uzasadnione. Przyczyną dla której odmówiono uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest powstrzymanie wszelkich nowych inwestycji niezwiązanych z infrastrukturą drogową bowiem GDDKiA ma ustawowy obowiązek zabezpieczenia przed niekorzystnym z punktu widzenia interesu dróg publicznych dysponowaniem nieruchomością pod przyszłe inwestycje drogowe. Mieści się to w granicach kompetencji przyznanych organowi uzgadniającemu projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.