IV SA/Wa 2022/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Agnieszka Chustecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2013 r. sprawy ze skargi L. J. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Skarżący L. J., obywatel [...], w dniu [...] stycznia 2012 r. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r., nr 191, poz. 1133), zwanej dalej ustawą o z.p.c. W uzasadnieniu wniosku podał, że przebywa w Polsce od [...] czerwca 2009 r. i ubiegał się o status uchodźcy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2012 r. odmówił L. J. udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Organ uznał, że do sytuacji skarżącego nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zaznaczył, że w dniu wejścia w życie tej ustawy tj. 1 stycznia 2012r. przed Urzędem do Spraw Cudzoziemców toczyła się wobec L. J. kolejna procedura o nadanie statusu uchodźcy. Ponadto wskazał, że strona legitymowała się ważnym tymczasowym zaświadczeniem tożsamości cudzoziemca nr [...] wydanym przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu [...] października 2011r. Stosownie do art. 55 pkt 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2012r. Nr 128, poz.1176) tymczasowe zaświadczenie tożsamości w okresie swojej ważności potwierdza tożsamość osoby, której zostało wydane i uprawnia tę osobę do pobytu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Skoro wnioskodawca w dniu [...] stycznia 2012r. legitymował się ważnym tymczasowym zaświadczeniem tożsamości cudzoziemca, to – zdaniem Wojewody Mazowieckiego – należy uznać, że w dniu wejścia w życie ustawy o z.p.c. L. J. przebywał na terytorium Polski legalnie, a to oznacza, że nie została spełniona w przypadku skarżącego przesłanka określona w art. 1 pkt 1 i 2 ustawy o z.p.c. Według organu pierwszej instancji w stosunku do wnioskodawcy nie znajduje również zastosowania pkt 3 artykułu 1 ustawy, gdyż w dacie 1 stycznia 2010r. wobec L. J. nie toczyło się żadne postępowanie w sprawie nadania statusu uchodźcy wszczęte na skutek kolejnego wniosku. Organ wyjaśnił, że L. J. po raz pierwszy wystąpił z wnioskiem o nadanie statusu uchodźcy w dniu [...] czerwca 2009r. Postępowanie to zostało zakończone w dniu [...] grudnia 2009r. ostateczną decyzją o odmowie nadania statusu uchodźcy i wydaleniu cudzoziemca z terytorium RP wobec braku przesłanek do udzielenia ochrony uzupełniającej i braku przesłanek do udzielenia zgody na pobyt tolerowany. Następny wniosek o nadanie statusu uchodźcy zainteresowany złożył w dniu [...] stycznia 2010r. co oznacza, że wobec niego nie ma zastosowania również przesłanka z art. 1 pkt w/w ustawy. W konsekwencji powyższych ustaleń Wojewoda [...] stwierdził, że L. J. nie spełnia żadnej z przesłanek wymienionych w art. 1 ustawy o z.p.c. od których zależy udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie zaś z art. 3 ust 2 pkt 1 tej ustawy cudzoziemcowi, o którym mowa w art.1, odmawia się udzielenia zezwolenia na zamieszkiwanie na czas oznaczony, jeżeli nie spełnia wymogów do udzielenia tego zezwolenia. Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że wydana w sprawie decyzja jest decyzją związaną z uwagi na użyte w treści art. 3 ust 2 w/w ustawy sformułowanie "odmawia się", co obliguje organy orzekające – w przypadku spełnienia określonych w przepisach przesłanek - do wydania konkretnego, przewidzianego przepisami rozstrzygnięcia. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł L. J., zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie postępowania administracyjnego oraz podnosząc, że w dniu [...] grudnia 2011r. odebrał dokument podróży w związku z zakończonym postępowaniem w sprawie nadania statusu uchodźcy. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia 16 czerwca 2012r. na podstawie art.3 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r., nr 191, poz. 1133) oraz 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy potwierdził stanowisko organu pierwszej instancji, że wobec cudzoziemca L. J. nie mają zastosowania przesłanki określone w art. 1 ustawy o z.p.c. Zaznaczył , że cudzoziemiec faktycznie przebywa w Polsce od dnia [...] czerwca 2009r., a zatem nie ma wobec niego zastosowania przesłanka określona w art.1 pkt 1 ustawy. Podkreślił, iż w sprawie niniejszej istotny jest fakt, że cudzoziemiec czterokrotnie składał wnioski o nadanie mu statusu uchodźcy- w dniach [...] czerwiec 2009r., [...] styczeń 2010r., [...] luty 2011r. i [...] czerwiec 2011r. Stwierdził, że skoro pierwsze postępowanie zakończyło się wydaniem w dniu [...] listopada 2009r. przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzji o odmowie nadania statusu uchodźcy, a kolejny wniosek o nadanie statusu uchodźcy został złożony w dniu [...] stycznia 2010r., to niemożliwe jest zastosowanie wobec wnioskodawcy również przesłanki określonej w pkt-cie 3 wymienionego artykułu. Ponadto organ drugiej instancji podał, że decyzją z dnia [...] maja 2010r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców orzekł o umorzeniu postępowania toczącego się z wniosku cudzoziemca z dnia [...] stycznia 2010r. i decyzja ta została w dniu [...] września 2010r. utrzymana w mocy przez Radę do Spraw Uchodźców. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2011r. uchylił w/w decyzję Rady. W dniu [...] stycznia 2012r. Rada uchyliła decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2010r. i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sprawa jest w toku. Nadto organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] lutego 2011r. Szef Urzędu do Spraw Uchodźców umorzył postępowanie o nadanie cudzoziemcowi statusu uchodźcy z wniosku złożonego w dniu [...] lutego 2011r., która decyzją Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] kwietnia 2011r. została utrzymana w mocy. Podobnie decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. Szef Urzędu umorzył kolejne postępowanie o nadanie zainteresowanemu statusu uchodźcy z wniosku złożonego w dniu [...] czerwca 2011r. Organ podkreślił, że L. J. posiadał wówczas tymczasowe zaświadczenie tożsamości cudzoziemca z terminem ważności do dnia [...] stycznia 2012r. W związku z powyższymi ustaleniami organ odwoławczy stwierdził, że skoro w dniu wejścia w życie ustawy o z.p.c. tj. [...] stycznia 2012r. toczyło się wobec cudzoziemca kolejne postępowanie w sprawie nadania mu statusu uchodźcy z wniosku złożonego w dniu [...] stycznia 2010r., który był kolejnym wnioskiem po zakończeniu postępowania w poprzedniej sprawie wydaniem ostatecznej decyzji o odmowie nadania statusu uchodźcy, zawierającej orzeczenie o wydaleniu, to pobyt cudzoziemca w dniu [...] stycznia 2012r. na terytorium Polski należy uznać za legalny. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 55 ust. 2 i 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, Szef Urzędu, po upływie okresu ważności pierwszego zaświadczenia tożsamości, wydaje kolejne zaświadczenie tożsamości, ważne przez okresy nie dłuższe niż 6 miesięcy, do czasu zakończenia postępowania w sprawie nadania statusu uchodźcy. Wskazał, że zaświadczenie to, w okresie swojej ważności, potwierdza tożsamość osoby, której zostało wydane i uprawnia tę osobę do pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym uchybienia regułom prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. W skardze na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] czerwca 2012r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, L.J. zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 1 pkt. 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt. 2 ustawy o z.p.c., poprzez niezasadną odmowę udzielenia skarżącemu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Strona skarżąca zarzuciła również istotne naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez skrajnie różną ocenę tego samego stanu faktycznego oraz działanie nieuwzględniające słusznego interesu stron i interesu publicznego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skoro wobec skarżącego została wydana decyzja z dnia [...] listopada 2009 r. o wydaleniu z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, która stała się ostateczna, a jej wykonanie nie zostało wstrzymane, to pobyt skarżącego bez wątpienia należy uznać za nielegalny. Skarżący zaznaczył, że nie może zgodzić się z twierdzeniem organów, że jego pobyt w Polsce w dniu [...] stycznia 2012r. nie był nielegalny. Zdaniem skarżącego zaprezentowana przez Szefa Urzędu jak i Wojewodę interpretacja pojęcia "legalny pobyt" jest niezgodna z zasadami prawidłowej wykładni norm prawa. Podniósł, że organy administracji nie uwzględniły okoliczności, iż postępowanie trwające w dnia [...] stycznia 2012r. było kolejnym postępowaniem o nadanie mu statusu uchodźcy. W toku tego postępowania nie następuje z mocy prawa wstrzymanie wykonania decyzji o odmowie nadania statusu uchodźcy zawierającej orzeczenie o wydaleniu cudzoziemca i cudzoziemiec taki może zostać z Polski wydalony ( art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2003r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP). Ponadto skarżący podniósł, że wobec braku w prawie polskim definicji "nielegalny pobyt" można odwołać się do definicji przyjętej w porządku prawnym Unii Europejskiej. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie, w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich w art. 3 pkt 2 stanowi, iż " nielegalny pobyt" oznacza obecność na terytorium państwa członkowskiego obywatela państwa trzeciego, który nie spełnia lub przestał spełniać warunki wjazdu do państwa członkowskiego, określone w art. 5 kodeksu granicznego Schengen, albo innych warunków wjazdu, pobytu lub zamieszkania w tym państwie członkowskim." Według skarżącego treść powyższego przepisu nakazuje uznać jego pobyt na terytorium RP za nielegalny, gdyż wraz z uprawomocnieniem się decyzji z dnia [...] listopada 2009r. orzekającej o wydaleniu jego z terytorium RP, przestał on spełniać warunki pobytu w Polsce. Natomiast posiadanie przez skarżącego w dniu wejścia w życie ustawy o z.p.c. ważnego tymczasowego zaświadczenia tożsamości cudzoziemca nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r., nr 191, poz. 1133). Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawa określa zasady zalegalizowania pobytu cudzoziemców przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej: 1. nieprzerwanie co najmniej od dnia 20 grudnia 2007r., których pobyt na terytorium w dniu wejścia ustawy jest nielegalny; 2. nieprzerwanie co najmniej od dnia 1 stycznia 2010r.,którym przed tym dniem została wydana ostateczna decyzja o odmowie nadania statusu uchodźcy, zawierająca orzeczenie o wydaleniu, i których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dniu wejścia w życie ustawy był nielegalny; 3. wobec których w dniu 1 stycznia 2010r. trwało postępowanie w sprawie nadania statusu uchodźcy wszczęte na skutek kolejnego wniosku. W ocenie Sądu organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie zasadnie uznały, że cudzoziemiec L. J. nie spełnia żadnej z przesłanek wskazanych w art. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy o z.p.c. Bezsporne jest, że skarżący przebywa w Polsce od czerwca 2009r., a zatem nie spełnia przesłanki, o której mowa w pkt-cie 1 przywołanego powyżej art.1 w/w ustawy, jak również, że w dniu 1 stycznia 2010r. wobec skarżącego nie toczyło się postępowanie w sprawie nadania statusu uchodźcy wszczęte na skutek kolejnego wniosku( pkt 3 art.1). Kwestią sporną jest natomiast, czy w dniu wejścia w życie ustawy o z.p.c. pobyt skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej był legalny. Uznanie pobytu skarżącego za legalny wykluczało bowiem możliwość zastosowania wobec skarżącego dobrodziejstwa przepisu art. 3 ust. 1 w/w ustawy w związku z art.1 pkt. 2 tej ustawy i udzielenia skarżącemu, zezwolenia na zamieszkanie w następstwie wniosku złożonego przez skarżącego w dniu 5 stycznia 2012 r. W pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę na brzmienie przepisu art. 55 ust. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2003r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.2012.680.), z którego wynika wyraźnie, że cudzoziemiec, któremu zostało wydane tymczasowe zaświadczenie tożsamości cudzoziemca jest - w okresie ważności tego zaświadczenia - uprawniony (ma prawo) do pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wypada zauważyć, że również przepis § 4 pkt. 1) lit. j) rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 listopada 2009 r. w sprawie sposobu przeprowadzania kontroli legalności pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2009 r., nr 207, poz. 1600) zalicza tymczasowe zaświadczenie tożsamości cudzoziemca, podlegające okazaniu w trakcie kontroli legalności pobytu cudzoziemca, do dokumentów uprawniających go do pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Co istotne, brak jest również regulacji pozwalającej na przyjęcie, że uprawnienie do pobytu, które cudzoziemiec nabywa w drodze wydania mu tymczasowego zaświadczenia tożsamości cudzoziemca, ma charakter warunkowy. Tym samym fakt uprzedniego wydania wobec skarżącego wspomnianej decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. o wydaleniu z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nie wywoływał bezpośrednio skutku jakim jest nielegalność pobytu. Obowiązujące przepisy nie przewidują utraty ważności tymczasowego zaświadczenia tożsamości cudzoziemca, jako skutku doręczenia cudzoziemcowi decyzji ostatecznej w sprawie o nadanie statusu uchodźcy w trybie art. 59 ust. 1 w/w ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony. Jak wynika z ustaleń dokonanych w niniejszej sprawie skarżący nie zwrócił tymczasowego zaświadczenia tożsamości cudzoziemca przed dniem [...] stycznia 2012 r., tym samym nie można uznać, że w dniu wejścia wżycie ustawy o z.p.c., jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej był nielegalny. Wobec powyższego, nie można, zdaniem Sądu, uznać za całkowicie poprawną, wykładni dokonanej przez organ drugiej instancji, w myśl której uznanie pobytu skarżącego, który w dniu wejścia w życie ustawy o z.p.c., legitymował się ważnym tymczasowym zaświadczeniem tożsamości cudzoziemca, zależało jednocześnie od toczącego się w tym czasie postępowania w sprawie o nadanie statusu uchodźcy. W kwestii bowiem skutków toczącego się postępowania, należy zauważyć, co słusznie podniesiono w skardze, że po złożeniu przez cudzoziemca kolejnego wniosku o nadanie statusu uchodźcy, nie przysługują mu dobrodziejstwa, o których mowa w przepisach art. 33 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, z tym, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, w trybie przepisu art. 33 ust. 4 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony - może wstrzymać wykonanie decyzji o wydaleniu do dnia doręczenia cudzoziemcowi decyzji ostatecznej w sprawie. W przebiegu postępowania nie zostało stwierdzone, aby w kolejnym postępowaniu o nadanie statusu uchodźcy zastosowano wobec skarżącego dobrodziejstwo, o którym mowa w przepisie art. 33 ust. 4 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony. Powyższe jednak uchybienia interpretacyjne nie mogły, w ocenie Sądu, stanowić przesłanki do uwzględnienia skargi bowiem nie miały one wpływu na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się również naruszenia norm prawa Unii Europejskiej, a to przywołanego w skardze przepisu art. 3 pkt. 2) Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz. Urz. UE L. z 2008 r., nr 348, s. 98), bowiem wbrew zarzutowi skargi, skarżący spełniał warunki legalnego pobytu określone przez prawo polskie. Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi dotyczących istotnego naruszenia przepisów postępowania przez organ drugiej instancji, w ocenie Sądu, organ odwoławczy nie dopuścił się obrazy wskazanych w skardze przepisów art. 7 i 8 k.p.a.. Sąd nie dopatrzył się w czynnościach organów obu instancji znamion uchybienia interesowi społecznemu, czy też słusznemu interesowi strony. Materiał dowodowy został zgromadzony w zakresie niezbędnym dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dla załatwienia sprawy. Wątpliwości Sądu nie budzi również ustalony w przebiegu postępowania stan faktyczny, którego nie kwestionował sam skarżący. Skarżącemu, jak to zostało wyżej podniesione, zapewniono możność wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału oraz zgłoszenia żądań. Oparte o treść uzasadnienia ustawy abolicyjnej, zarzuty skargi, a to nałożenie na skarżącego przez organy obu instancji obowiązku spełnienia zbyt wielu przesłanek uzyskania zalegalizowania jego pobytu oraz stworzenie skarżącemu nadmiernych barier dla osiągnięcia tego celu należy uznać za chybione. Należy podkreślić, że kwestii podlegającej rozstrzygnięciu w niniejszej sprawie, nie pozostawiono swobodnemu uznaniu organu i jak to zostało podniesione w decyzjach organów obu instancji, po dokonaniu określonych ustaleń faktycznych i uznaniu pobytu skarżącego za legalny, organ pierwszej instancji był zobowiązany do odmowy udzielenia skarżącemu zezwolenia na zamieszkanie. Jeśli zaś chodzi o wyrażony w skardze zarzut prowadzenia postępowania przez organy w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, zdaniem Sądu, sama częściowa rozbieżność treści uzasadnień decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, nie może o tym przesądzać. Nie mamy tu bowiem do czynienia z działalnością wadliwą (biurokratyczną, odpychającą, nieobiektywną itp.), biurokratyzmem, czy przejawami samowoli (por. Zbigniew Janowicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa-Poznań, 1982 r., s. 39), godzącymi w zasadę wyrażoną w przepisie art. 8 k.p.a.. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji. Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 par.2 tej ustawy o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu.